公共用地不足,一直是當(dāng)前深圳城市更新項(xiàng)目最棘手的問(wèn)題。
這個(gè)問(wèn)題在近期終于有了突破口。11月27日,深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)(下稱(chēng)“深圳規(guī)土委”)網(wǎng)站發(fā)布消息稱(chēng),其編制的《深圳市拆除重建類(lèi)城市更新單元土地信息核查及歷史用地處置規(guī)定》(下稱(chēng)《規(guī)定》)已經(jīng)深圳市政府同意予以印發(fā),將于12月1日起實(shí)施。
據(jù)了解,拆除重建類(lèi)的城市更新項(xiàng)目一般均要求配套有一定的公共服務(wù)設(shè)施,并無(wú)償移交國(guó)有。但在深圳原特區(qū)外,大部分?jǐn)M申請(qǐng)更新改造的片區(qū)存在合法用地比例較低的情況。
為破解深圳土地資源瓶頸,保障民生服務(wù)設(shè)施以及重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施,《規(guī)定》提出,城市更新項(xiàng)目要把不少于15%的土地?zé)o償移交政府,優(yōu)先用于落實(shí)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、城市公共利益項(xiàng)目等。
中國(guó)(深圳)綜合開(kāi)發(fā)研究院旅游與地產(chǎn)研究中心主任宋丁在接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示,就目前的城市更新而言,深圳已經(jīng)處于土地嚴(yán)重匱乏的階段,《新規(guī)》相當(dāng)于找到了一個(gè)通道,既能夠積極調(diào)動(dòng)企業(yè)拿地整體開(kāi)發(fā)的熱情,同時(shí)又保證了政府公共利益的布局。
企業(yè)與政府雙贏
隨著城市二次開(kāi)發(fā)的快速推進(jìn),深圳的城市更新不斷面臨新的挑戰(zhàn)。
據(jù)深圳規(guī)土委介紹,深圳對(duì)于公共服務(wù)設(shè)施、交通市政基礎(chǔ)設(shè)施等公共利益項(xiàng)目的需求在日益增長(zhǎng),但按照法定圖則等上層次規(guī)劃評(píng)估結(jié)果,全市規(guī)劃的公共設(shè)施實(shí)施率僅50%,且大部分位于現(xiàn)狀建成區(qū),難以落實(shí)。
華南城市研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、暨南大學(xué)公共管理學(xué)院教授胡剛表示,一般而言,城市為保證正常運(yùn)行,都會(huì)按照一定的比例來(lái)規(guī)劃。比較合理的占比應(yīng)該是,住宅占33%、工業(yè)占25%、公共設(shè)施占20%、道路占10%,還要有一定的綠化面積。
但由于歷史遺留問(wèn)題,深圳的城中村更新存在的最大問(wèn)題即公共配套設(shè)施比例低。據(jù)深圳市規(guī)土委介紹,原特區(qū)外大部分?jǐn)M申請(qǐng)更新改造的片區(qū),存在著合法用地比例不夠60%而不符合列入城市更新單元計(jì)劃的要求,可能影響下一階段城市更新的可持續(xù)發(fā)展。
為破解公共配套服務(wù)設(shè)施不足的難題,深圳規(guī)土委在此前11月21日專(zhuān)門(mén)發(fā)布了《深圳市城市更新外部移交公共設(shè)施用地實(shí)施管理規(guī)定》(下稱(chēng)《管理規(guī)定》),創(chuàng)新性地用“飛地”模式解決城市更新中合法用地難以滿(mǎn)足公共設(shè)施需求的問(wèn)題。
《管理規(guī)定》的創(chuàng)新思路是,借助市場(chǎng)手段,將“公共利益用地”與“更新片區(qū)或項(xiàng)目”的實(shí)施進(jìn)行捆綁:一方面通過(guò)市場(chǎng)化手段將位于拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目拆除范圍以外的公共利益用地,由更新項(xiàng)目實(shí)施主體理順經(jīng)濟(jì)關(guān)系,完成建筑拆除,并無(wú)償移交國(guó)有;另一方面通過(guò)給予承擔(dān)移交責(zé)任的更新項(xiàng)目部分合法用地比例的計(jì)入及適當(dāng)?shù)慕ㄖ娣e補(bǔ)償,保障更新項(xiàng)目的實(shí)施。
宋丁分析,“飛地”是一個(gè)綜合考量的方案,在一定程度上能破解當(dāng)前擬申請(qǐng)更新改造的片區(qū)合法用地比例不足的困境,擴(kuò)大了更新的空間統(tǒng)籌范圍。
“《規(guī)定》讓原本屬于政府的財(cái)政投資內(nèi)容交由企業(yè)操作,而方案既有利于城市整體管理的提升,實(shí)現(xiàn)了為政府減負(fù),同時(shí)也給企業(yè)長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)發(fā)展留出了一個(gè)穩(wěn)定成長(zhǎng)的利潤(rùn)空間?!彼味≌J(rèn)為,這讓企業(yè)有了整體開(kāi)發(fā)的動(dòng)力,也讓政府有了足夠的空間。
“不少于15%”比例恰當(dāng)
土地經(jīng)濟(jì)的本質(zhì),是用“規(guī)劃”賦予城市土地以不同的價(jià)值。如果公共配套設(shè)施等資源不夠的話(huà),土地的價(jià)值也不會(huì)很高。
據(jù)宋丁觀(guān)察,這些年來(lái)很多城市的更新項(xiàng)目已經(jīng)有了配套公共服務(wù)空間的思路,而本次《規(guī)定》只是將其進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范化。
他認(rèn)為,“不少于15%”這個(gè)比例還是相對(duì)恰當(dāng)?shù)模壤呔蜁?huì)影響企業(yè)開(kāi)發(fā)的動(dòng)力,比例太低就難以保障公共利益空間。
“如果土地要整體出讓給企業(yè)長(zhǎng)期持有的話(huà),政府必須保證留有足夠的、由政府完全掌控的公共空間,來(lái)落實(shí)保障性住房或文體教醫(yī)等公共利益項(xiàng)目,以此平衡城市發(fā)展?!彼味≌f(shuō)。
而胡剛認(rèn)為,深圳此輪城市更新新規(guī)并非單純出于解決城市土地資源瓶頸問(wèn)題,更深層次還在于通過(guò)增加公共基礎(chǔ)配套設(shè)施增加城市的競(jìng)爭(zhēng)力。
2017年,深圳常住人口增量高達(dá)62萬(wàn),排名全國(guó)第一。但民間機(jī)構(gòu)也有統(tǒng)計(jì),眼下深圳1600萬(wàn)租房群體中,有1100萬(wàn)人住在城中村。
胡剛分析,多年來(lái),在激烈的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中,地方政府發(fā)展的焦點(diǎn)是招商引資,而招商引資比拼的是誰(shuí)的地價(jià)低、誰(shuí)的優(yōu)惠政策多、誰(shuí)的補(bǔ)貼大。
但深圳已經(jīng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí),進(jìn)入了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)階段,人才越來(lái)越成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展最關(guān)鍵的因素,于是,地方發(fā)展進(jìn)入招才引智、招院引所階段。
在胡剛看來(lái),人才更為看重的是一個(gè)地方的綜合配套環(huán)境,尤其是當(dāng)?shù)氐某鞘谢A(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、城市公共利益項(xiàng)目等公共資源。
“越到后期,公共資源越成為城市留人的關(guān)鍵?!焙鷦傉J(rèn)為,一個(gè)城市的吸引力,除了好的工作以外,居住環(huán)境尤其是公共設(shè)施配套的強(qiáng)度,例如醫(yī)療、教育、綠化面積等,對(duì)于城市留住人才越來(lái)越重要。
他認(rèn)為,深圳的做法值得借鑒,將“不少于15%的土地移交給政府”上升為規(guī)定,保證了后期執(zhí)行的規(guī)范化?!俺鞘懈马?xiàng)目不像空地,空地可以按照規(guī)劃比例去做,而更新項(xiàng)目如果沒(méi)有一個(gè)硬性指標(biāo),可能會(huì)被全部拿去做寫(xiě)字樓、住宅?!焙鷦傉f(shuō)。
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