土壤污染，一個比空氣污染更頑固、更難解決的問題，在近日迎來首部立法的規(guī)范。

十三屆全國人大常委會第五次會議8月31日表決通過了《土壤污染防治法》，國家主席習(xí)近平簽署主席令予以公布。該法將于2019年1月1日起施行。

這是我國首部土壤法，與1984年出臺的《水污染防治法》、1987年出臺的《大氣污染防治法》、1995年出臺的《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律共同構(gòu)成了我國污染防治領(lǐng)域立法體系。

《土壤污染防治法》(下稱《土壤法》)共七章九十九條，除總則、法律責(zé)任、附則外，對土壤污染防治的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、普查和監(jiān)測，預(yù)防和保護(hù)，風(fēng)險管控和修復(fù)，保障和監(jiān)督等內(nèi)容作出規(guī)定。其中，風(fēng)險管控和修復(fù)還區(qū)分了農(nóng)用地和建設(shè)用地。

總的來說，該法確立了土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位等13類土壤污染責(zé)任主體及其責(zé)任范圍，新增了土壤污染防治政府責(zé)任制度、污染人責(zé)任制度、環(huán)境信息共享機(jī)制、污染狀況調(diào)查和監(jiān)測制度、有毒有害物質(zhì)的防控制度、污染風(fēng)險管控和修復(fù)制度、污染防治基金制度等土壤污染風(fēng)險管理制度。

全國人大常委會委員程立峰表示，這一法律的頒布實施，將把凈土保衛(wèi)戰(zhàn)納入法治軌道，推動用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)土壤，防治土壤污染。同時，法律也填補(bǔ)了土壤污染防治立法空白，標(biāo)志著以環(huán)境保護(hù)法為統(tǒng)領(lǐng)的各環(huán)境要素污染防治法律體系已經(jīng)建成。

遲來的“土壤法”

深圳新地環(huán)境土壤及地下水修復(fù)部門總監(jiān)鄭海龍，2000年就接觸土壤研究，至今已18年，深感土壤作為食品安全最根本的環(huán)節(jié)，被忽視太久了。

“在不同人眼里，土壤是不同的角色。農(nóng)民眼中的土壤是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)，地產(chǎn)商眼里的土壤是被開發(fā)的土地，旅游者眼里土壤是風(fēng)景。而在我們土壤研究者眼里，土壤是一個巨大的生物庫，是不可再生的資源?！编嵑｝埜嬖V21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者。

但是長期以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局不合理，污染物排放總量居高不下，土壤作為大部分污染物的主要消納地，其環(huán)境質(zhì)量受到顯著影響。一些地方“大米鎘超標(biāo)”、“毒地開發(fā)”等土壤污染危害事件頻發(fā)，引起國內(nèi)外廣泛關(guān)注。

2014 年《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示，全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出，全國土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，其中耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%。

生態(tài)環(huán)境部部長李干杰曾撰文指出，雖然《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律涉及到土壤環(huán)境保護(hù)，《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)定對防治土壤污染也做出了一些規(guī)定，但它們分散且不系統(tǒng)、缺乏針對性、可操作性不強(qiáng)且明顯滯后，難以滿足土壤污染防治的要求。

中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院環(huán)境資源法研究所副所長胡靜向記者表示，從法律體系來看，在《土壤法》之前，水、大氣等環(huán)境要素都有立法，而土壤作為重要環(huán)境要素卻沒有立法，這意味著沒有把土壤作為獨(dú)立環(huán)境要素來保護(hù)，是一大欠缺。

對此，鄭海龍表示很高興看到《土壤法》的出臺?！斑@部法律的出臺填補(bǔ)了空白，也是一個開始，讓土壤環(huán)境保護(hù)有法可依，具有劃時代的意義?！彼麖?qiáng)調(diào)說。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者發(fā)現(xiàn)，《土壤法》從立法研究到出臺，耗時12年?！啊锻寥婪ā返某雠_困難多，工作基礎(chǔ)比較薄弱，起草難度比較大?！焙o表示，大氣、水、固廢等領(lǐng)域有比較長的工作實踐，現(xiàn)有的經(jīng)驗總結(jié)、立法條文為其立法提供了許多參考，而土壤立法缺乏法律依循、人員保障等條件。

為彌補(bǔ)工作基礎(chǔ)薄弱這一缺陷，地方被鼓勵先行立法，從地方探索當(dāng)中總結(jié)經(jīng)驗，為土壤污染防治立法所用。公開信息顯示，湖北、湖南、黑龍江等地已出臺地方性土壤污染防治法規(guī)。

加快出臺配套政策

《土壤法》規(guī)定，土壤污染防治應(yīng)當(dāng)堅持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、分類管理、風(fēng)險管控、污染擔(dān)責(zé)、公眾參與的原則。

胡靜表示，該法比較好地體現(xiàn)了預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先的原則，為此設(shè)立專章。

土壤法第三章預(yù)防和保護(hù)，對土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位、國務(wù)院生態(tài)環(huán)境等主管部門、地方政府及生態(tài)環(huán)境等主管部門、企業(yè)事業(yè)單位、尾礦庫運(yùn)營管理單位等主體都做出了規(guī)定。

比如國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)會同國務(wù)院衛(wèi)生健康等主管部門公布重點(diǎn)控制的土壤有毒有害物質(zhì)名錄，地方生態(tài)環(huán)境主管部門制定并公開土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位名錄。

土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位則需履行這些義務(wù)：嚴(yán)格控制有毒有害物質(zhì)排放，并按年度向生態(tài)環(huán)境主管部門報告排放情況;建立土壤污染隱患排查制度，保證持續(xù)有效防止有毒有害物質(zhì)滲漏、流失、揚(yáng)散;制定、實施自行監(jiān)測方案，并將監(jiān)測數(shù)據(jù)報生態(tài)環(huán)境主管部門。

而在風(fēng)險管控和修復(fù)一章，除了一般規(guī)定外，針對農(nóng)用地與建設(shè)用地兩種不同類型土地進(jìn)行了分別規(guī)定，二者將分別建立農(nóng)用地分類管理制度、建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄制度。

在保障和監(jiān)督一章中，土壤污染防治基金制度備受關(guān)注。基金包括中央土壤污染防治專項資金和省級土壤污染防治基金，主要用于農(nóng)用地土壤污染防治，和土壤污染責(zé)任人或者土地使用權(quán)人無法認(rèn)定的土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)，以及政府規(guī)定的其他事項。

對本法實施之前產(chǎn)生的，并且土壤污染責(zé)任人無法認(rèn)定的污染地塊，土地使用權(quán)人實際承擔(dān)土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)的，可以申請土壤污染防治基金，集中用于土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)。

“從中央來說，專項資金的說法更嚴(yán)謹(jǐn)。目前專項資金必須當(dāng)年劃撥使用，不能沉淀在基金里?！盓20研究院執(zhí)行院長薛濤告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者。

此前，為推動落實《土壤污染防治行動計劃》有關(guān)任務(wù)，中央財政從2016年起就安排專項用于土壤污染綜合防治的資金。財政部今年土壤污染防治專項資金預(yù)算數(shù)為65億元，與2017年執(zhí)行數(shù)基本持平。

而為了推動《土壤法》有效實施，胡靜建議要加快相關(guān)配套政策的出臺和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。比如《土壤法》規(guī)定，國家相關(guān)主管部門應(yīng)制定國家土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)、土壤環(huán)境監(jiān)測規(guī)范、土壤污染責(zé)任人認(rèn)定辦法、土壤污染防治基金具體管理辦法等政策。

利好監(jiān)測和調(diào)查行業(yè)

“《土壤污染防治行動計劃》在2016年出臺后，我感覺國家越來越重視土壤保護(hù)，因此去年決定離開香港回到內(nèi)地工作。”鄭海龍說。

國家對土壤污染防治的重視，也帶動了相關(guān)環(huán)保細(xì)分領(lǐng)域的發(fā)展。中國環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會重金屬污染防治與土壤修復(fù)專業(yè)委員會，據(jù)中國采購與招標(biāo)網(wǎng)、中國采招網(wǎng)等公開途徑統(tǒng)計，2017年我國公開招標(biāo)的場地調(diào)查與評價類項目約3億，場地修復(fù)類工程項目約50億，農(nóng)田類修復(fù)項目約10億，礦山修復(fù)類項目(含廢渣處置)約35億。

鄭海龍表示，《土壤法》的出臺有利于環(huán)境修復(fù)企業(yè)的發(fā)展，使市場更加正規(guī)?！耙郧翱蛻舻男枨蠖嗍浅鲇谀硞€規(guī)范或職能部門的要求，約束力較低?！锻寥婪ā返某雠_讓污染責(zé)任人沒辦法回避責(zé)任，更具有說服力，我們開展業(yè)務(wù)也會更順暢。”鄭海龍說。

《土壤法》還對從事土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風(fēng)險評估、風(fēng)險管控效果評估、修復(fù)效果評估活動的單位作出規(guī)定，出具虛假報告的單位，最高將禁止從事上述業(yè)務(wù)，并處五十萬元以上一百萬元以下的罰款。直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，若構(gòu)成犯罪，終身禁止從事規(guī)定業(yè)務(wù)。

而對于部分券商稱該法的出臺將帶來“萬億元市場空間”，受訪的業(yè)內(nèi)人員都向記者表示，《土壤法》重預(yù)防和管控，不強(qiáng)制執(zhí)行修復(fù)，而萬億元的市場規(guī)模是根據(jù)污染土地全部修復(fù)來計算的，并不符合實際。

“與《土壤污染防治行動計劃》出臺類似，《土壤法》的出臺還是利好土壤污染調(diào)查和監(jiān)測企業(yè)?！毖Q，土壤修復(fù)耗時長且成本奇高，遠(yuǎn)高于預(yù)防成本，二者相差幾十倍甚至上百倍。

中國科學(xué)院南京土壤研究所院士趙其國曾撰文稱，根據(jù)歐美發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，土壤保護(hù)成本、土地可持續(xù)管理成本、場地修復(fù)成本，基本上是1∶10∶100的關(guān)系。

而在《土壤法》出臺之后，不少地方也加快了針對土壤污染的防治工作。據(jù)新華社報道，9月4日，廣東省環(huán)保廳對外通報稱，廣東計劃用三年時間通過摸清土壤污染狀況底數(shù)、強(qiáng)化污染源頭預(yù)防、嚴(yán)格建設(shè)用地準(zhǔn)入管理等一系列舉措，加快土壤污染防治步伐。到2020年，全省受污染耕地安全利用率達(dá)到87%左右，污染地塊安全利用率不低于90%。