土壤污染,一個比空氣污染更頑固、更難解決的問題,在近日迎來首部立法的規(guī)范。
十三屆全國人大常委會第五次會議8月31日表決通過了《土壤污染防治法》,國家主席習近平簽署主席令予以公布。該法將于2019年1月1日起施行。
這是我國首部土壤法,與1984年出臺的《水污染防治法》、1987年出臺的《大氣污染防治法》、1995年出臺的《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律共同構(gòu)成了我國污染防治領(lǐng)域立法體系。
《土壤污染防治法》(下稱《土壤法》)共七章九十九條,除總則、法律責任、附則外,對土壤污染防治的規(guī)劃、標準、普查和監(jiān)測,預(yù)防和保護,風險管控和修復(fù),保障和監(jiān)督等內(nèi)容作出規(guī)定。其中,風險管控和修復(fù)還區(qū)分了農(nóng)用地和建設(shè)用地。
總的來說,該法確立了土壤污染重點監(jiān)管單位等13類土壤污染責任主體及其責任范圍,新增了土壤污染防治政府責任制度、污染人責任制度、環(huán)境信息共享機制、污染狀況調(diào)查和監(jiān)測制度、有毒有害物質(zhì)的防控制度、污染風險管控和修復(fù)制度、污染防治基金制度等土壤污染風險管理制度。
全國人大常委會委員程立峰表示,這一法律的頒布實施,將把凈土保衛(wèi)戰(zhàn)納入法治軌道,推動用最嚴格制度、最嚴密法治保護土壤,防治土壤污染。同時,法律也填補了土壤污染防治立法空白,標志著以環(huán)境保護法為統(tǒng)領(lǐng)的各環(huán)境要素污染防治法律體系已經(jīng)建成。
遲來的“土壤法”
深圳新地環(huán)境土壤及地下水修復(fù)部門總監(jiān)鄭海龍,2000年就接觸土壤研究,至今已18年,深感土壤作為食品安全最根本的環(huán)節(jié),被忽視太久了。
“在不同人眼里,土壤是不同的角色。農(nóng)民眼中的土壤是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ),地產(chǎn)商眼里的土壤是被開發(fā)的土地,旅游者眼里土壤是風景。而在我們土壤研究者眼里,土壤是一個巨大的生物庫,是不可再生的資源?!编嵑}埜嬖V21世紀經(jīng)濟報道記者。
但是長期以來,我國經(jīng)濟發(fā)展方式粗放,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局不合理,污染物排放總量居高不下,土壤作為大部分污染物的主要消納地,其環(huán)境質(zhì)量受到顯著影響。一些地方“大米鎘超標”、“毒地開發(fā)”等土壤污染危害事件頻發(fā),引起國內(nèi)外廣泛關(guān)注。
2014
年《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示,全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀,部分地區(qū)土壤污染較重,耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂,工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出,全國土壤總的點位超標率為16.1%,其中耕地土壤點位超標率為19.4%。
生態(tài)環(huán)境部部長李干杰曾撰文指出,雖然《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律涉及到土壤環(huán)境保護,《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》等規(guī)定對防治土壤污染也做出了一些規(guī)定,但它們分散且不系統(tǒng)、缺乏針對性、可操作性不強且明顯滯后,難以滿足土壤污染防治的要求。
中國政法大學民商經(jīng)濟法學院環(huán)境資源法研究所副所長胡靜向記者表示,從法律體系來看,在《土壤法》之前,水、大氣等環(huán)境要素都有立法,而土壤作為重要環(huán)境要素卻沒有立法,這意味著沒有把土壤作為獨立環(huán)境要素來保護,是一大欠缺。
對此,鄭海龍表示很高興看到《土壤法》的出臺?!斑@部法律的出臺填補了空白,也是一個開始,讓土壤環(huán)境保護有法可依,具有劃時代的意義。”他強調(diào)說。
21世紀經(jīng)濟報道記者發(fā)現(xiàn),《土壤法》從立法研究到出臺,耗時12年?!啊锻寥婪ā返某雠_困難多,工作基礎(chǔ)比較薄弱,起草難度比較大。”胡靜表示,大氣、水、固廢等領(lǐng)域有比較長的工作實踐,現(xiàn)有的經(jīng)驗總結(jié)、立法條文為其立法提供了許多參考,而土壤立法缺乏法律依循、人員保障等條件。
為彌補工作基礎(chǔ)薄弱這一缺陷,地方被鼓勵先行立法,從地方探索當中總結(jié)經(jīng)驗,為土壤污染防治立法所用。公開信息顯示,湖北、湖南、黑龍江等地已出臺地方性土壤污染防治法規(guī)。
加快出臺配套政策
《土壤法》規(guī)定,土壤污染防治應(yīng)當堅持預(yù)防為主、保護優(yōu)先、分類管理、風險管控、污染擔責、公眾參與的原則。
胡靜表示,該法比較好地體現(xiàn)了預(yù)防為主、保護優(yōu)先的原則,為此設(shè)立專章。
土壤法第三章預(yù)防和保護,對土壤污染重點監(jiān)管單位、國務(wù)院生態(tài)環(huán)境等主管部門、地方政府及生態(tài)環(huán)境等主管部門、企業(yè)事業(yè)單位、尾礦庫運營管理單位等主體都做出了規(guī)定。
比如國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當會同國務(wù)院衛(wèi)生健康等主管部門公布重點控制的土壤有毒有害物質(zhì)名錄,地方生態(tài)環(huán)境主管部門制定并公開土壤污染重點監(jiān)管單位名錄。
土壤污染重點監(jiān)管單位則需履行這些義務(wù):嚴格控制有毒有害物質(zhì)排放,并按年度向生態(tài)環(huán)境主管部門報告排放情況;建立土壤污染隱患排查制度,保證持續(xù)有效防止有毒有害物質(zhì)滲漏、流失、揚散;制定、實施自行監(jiān)測方案,并將監(jiān)測數(shù)據(jù)報生態(tài)環(huán)境主管部門。
而在風險管控和修復(fù)一章,除了一般規(guī)定外,針對農(nóng)用地與建設(shè)用地兩種不同類型土地進行了分別規(guī)定,二者將分別建立農(nóng)用地分類管理制度、建設(shè)用地土壤污染風險管控和修復(fù)名錄制度。
在保障和監(jiān)督一章中,土壤污染防治基金制度備受關(guān)注?;鸢ㄖ醒胪寥牢廴痉乐螌m椯Y金和省級土壤污染防治基金,主要用于農(nóng)用地土壤污染防治,和土壤污染責任人或者土地使用權(quán)人無法認定的土壤污染風險管控和修復(fù),以及政府規(guī)定的其他事項。
對本法實施之前產(chǎn)生的,并且土壤污染責任人無法認定的污染地塊,土地使用權(quán)人實際承擔土壤污染風險管控和修復(fù)的,可以申請土壤污染防治基金,集中用于土壤污染風險管控和修復(fù)。
“從中央來說,專項資金的說法更嚴謹。目前專項資金必須當年劃撥使用,不能沉淀在基金里?!盓20研究院執(zhí)行院長薛濤告訴21世紀經(jīng)濟報道記者。
此前,為推動落實《土壤污染防治行動計劃》有關(guān)任務(wù),中央財政從2016年起就安排專項用于土壤污染綜合防治的資金。財政部今年土壤污染防治專項資金預(yù)算數(shù)為65億元,與2017年執(zhí)行數(shù)基本持平。
而為了推動《土壤法》有效實施,胡靜建議要加快相關(guān)配套政策的出臺和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。比如《土壤法》規(guī)定,國家相關(guān)主管部門應(yīng)制定國家土壤污染風險管控標準、土壤環(huán)境監(jiān)測規(guī)范、土壤污染責任人認定辦法、土壤污染防治基金具體管理辦法等政策。
利好監(jiān)測和調(diào)查行業(yè)
“《土壤污染防治行動計劃》在2016年出臺后,我感覺國家越來越重視土壤保護,因此去年決定離開香港回到內(nèi)地工作?!编嵑}堈f。
國家對土壤污染防治的重視,也帶動了相關(guān)環(huán)保細分領(lǐng)域的發(fā)展。中國環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)協(xié)會重金屬污染防治與土壤修復(fù)專業(yè)委員會,據(jù)中國采購與招標網(wǎng)、中國采招網(wǎng)等公開途徑統(tǒng)計,2017年我國公開招標的場地調(diào)查與評價類項目約3億,場地修復(fù)類工程項目約50億,農(nóng)田類修復(fù)項目約10億,礦山修復(fù)類項目(含廢渣處置)約35億。
鄭海龍表示,《土壤法》的出臺有利于環(huán)境修復(fù)企業(yè)的發(fā)展,使市場更加正規(guī)?!耙郧翱蛻舻男枨蠖嗍浅鲇谀硞€規(guī)范或職能部門的要求,約束力較低?!锻寥婪ā返某雠_讓污染責任人沒辦法回避責任,更具有說服力,我們開展業(yè)務(wù)也會更順暢。”鄭海龍說。
《土壤法》還對從事土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風險評估、風險管控效果評估、修復(fù)效果評估活動的單位作出規(guī)定,出具虛假報告的單位,最高將禁止從事上述業(yè)務(wù),并處五十萬元以上一百萬元以下的罰款。直接負責的主管人員和其他直接責任人員,若構(gòu)成犯罪,終身禁止從事規(guī)定業(yè)務(wù)。
而對于部分券商稱該法的出臺將帶來“萬億元市場空間”,受訪的業(yè)內(nèi)人員都向記者表示,《土壤法》重預(yù)防和管控,不強制執(zhí)行修復(fù),而萬億元的市場規(guī)模是根據(jù)污染土地全部修復(fù)來計算的,并不符合實際。
“與《土壤污染防治行動計劃》出臺類似,《土壤法》的出臺還是利好土壤污染調(diào)查和監(jiān)測企業(yè)。”薛濤稱,土壤修復(fù)耗時長且成本奇高,遠高于預(yù)防成本,二者相差幾十倍甚至上百倍。
中國科學院南京土壤研究所院士趙其國曾撰文稱,根據(jù)歐美發(fā)達國家經(jīng)驗,土壤保護成本、土地可持續(xù)管理成本、場地修復(fù)成本,基本上是1∶10∶100的關(guān)系。
而在《土壤法》出臺之后,不少地方也加快了針對土壤污染的防治工作。據(jù)新華社報道,9月4日,廣東省環(huán)保廳對外通報稱,廣東計劃用三年時間通過摸清土壤污染狀況底數(shù)、強化污染源頭預(yù)防、嚴格建設(shè)用地準入管理等一系列舉措,加快土壤污染防治步伐。到2020年,全省受污染耕地安全利用率達到87%左右,污染地塊安全利用率不低于90%。
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