蔣余浩(華南理工大學(xué)公共政策研究院)

一

近日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于支持自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)深化改革創(chuàng)新若干措施的通知》，指出建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是黨中央、國務(wù)院在新形勢(shì)下全面深化改革和擴(kuò)大開放的戰(zhàn)略舉措，提出五個(gè)方面的建設(shè)事項(xiàng)，旨在落實(shí)黨中央關(guān)于賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)的要求。《通知》是在新時(shí)代推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)深化改革創(chuàng)新的重要舉措。

我國設(shè)立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的根本目的，是通過在局部的率先試驗(yàn)，為全國改革開放進(jìn)行壓力測(cè)試，積累既進(jìn)一步深化改革、擴(kuò)大開放，又有效防控風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)。自由貿(mào)易區(qū)從建設(shè)提出之始，就被反復(fù)說明沒有政策“洼地”，只是創(chuàng)新和改革高地。在2014年，國務(wù)院政府工作報(bào)告已經(jīng)明確提出：“建設(shè)好、管理好中國上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，形成可復(fù)制可推廣的體制機(jī)制，并開展若干新的試點(diǎn)?！?018年的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(海南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》，在指導(dǎo)思想中也強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)改革系統(tǒng)集成，力爭取得更多制度創(chuàng)新成果，彰顯全面深化改革和擴(kuò)大開放試驗(yàn)田作用。”總之，中國建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的定位不是建設(shè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，其目標(biāo)也不在于形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)模，而是致力于經(jīng)濟(jì)管理體制的改革探索。因此，在各個(gè)試驗(yàn)區(qū)之間形成經(jīng)濟(jì)管理體制創(chuàng)新方面的競爭局面，是推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的核心動(dòng)力。

《通知》貫徹了上述戰(zhàn)略理念。一方面，《通知》圍繞自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)發(fā)展需要，在營造優(yōu)良投資環(huán)境、提升貿(mào)易便利化水平、推動(dòng)金融創(chuàng)新服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)人力資源領(lǐng)域先行先試等方面制定53項(xiàng)措施，包括借鑒先進(jìn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、加大改革授權(quán)和開放力度、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、支持試點(diǎn)探索、強(qiáng)化特色定位等等具體內(nèi)容，著力為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)打通政策和機(jī)制上的種種阻礙，支持自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)深化改革創(chuàng)新，進(jìn)一步提高建設(shè)質(zhì)量;另一方面，《通知》強(qiáng)調(diào)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下“貫徹新發(fā)展理念，鼓勵(lì)地方大膽試、大膽闖、自主改，進(jìn)一步發(fā)揮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)全面深化改革和擴(kuò)大開放試驗(yàn)田作用?！辈⑶乙蟾饔嘘P(guān)政府承擔(dān)主體責(zé)任，通過構(gòu)建精簡高效、權(quán)責(zé)明晰的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理體制，以及打造高素質(zhì)管理隊(duì)伍，為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展提供指導(dǎo)和服務(wù)。這兩方面結(jié)合在一起，為打造更多可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新成果，提供了保障。

二

在高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的要求背景下，《通知》的及時(shí)出臺(tái)，對(duì)于推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)深化改革創(chuàng)新、加強(qiáng)局部實(shí)驗(yàn)的力度具有重要意義。實(shí)際上，就當(dāng)前全球發(fā)展而言，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等新一輪數(shù)字技術(shù)革命正在全面改變經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)，成為建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的基礎(chǔ)與支撐;信息通訊技術(shù)同實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的緊密結(jié)合，迫使全球價(jià)值鏈面臨重構(gòu)的巨大壓力。面對(duì)這種新的發(fā)展形勢(shì)，我國必須著力打造多個(gè)創(chuàng)新之都，對(duì)標(biāo)國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為全國各級(jí)政府實(shí)施改善公共服務(wù)、優(yōu)化營商環(huán)境、支持培育制造業(yè)新興支柱產(chǎn)業(yè)、支持企業(yè)開展技術(shù)改造等各個(gè)領(lǐng)域改革工作提供經(jīng)驗(yàn)樣板。

《通知》提出的具體舉措中，既有強(qiáng)調(diào)在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下加大下放相關(guān)權(quán)限，支持自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主改革，以及開展試點(diǎn)探索，推動(dòng)相關(guān)措施在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試，又有放寬外商投資工程設(shè)計(jì)企業(yè)、專利代理機(jī)構(gòu)股東等資質(zhì)條件限制，增強(qiáng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開放程度，也有支持自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)依據(jù)自身?xiàng)l件補(bǔ)齊短板、實(shí)施創(chuàng)新，如支持探索賦予國際鐵路運(yùn)單物權(quán)憑證功能、設(shè)立首次進(jìn)口藥品和生物制品口岸、開展人民幣跨境業(yè)務(wù)等。無論如何，《通知》為推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以建設(shè)與國際接軌的便利化貿(mào)易投資環(huán)境作為工作重點(diǎn)，設(shè)置了進(jìn)一步工作的構(gòu)架。

三

與《通知》強(qiáng)調(diào)的事項(xiàng)相適應(yīng)，推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)還需要考慮一些配套的制度創(chuàng)新安排。

法治創(chuàng)新是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中推行其他領(lǐng)域制度創(chuàng)新的前提和基礎(chǔ)，因此需要獲得更高層面的授權(quán)和支持。從第十二屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議授權(quán)國務(wù)院在中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批開始，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)暫停若干項(xiàng)法律適用的作法就備受關(guān)注?？紤]到中央賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的體制探索任務(wù)，在法律適用問題總體上還應(yīng)該進(jìn)一步放寬。這意味著中共十八大四中全會(huì)決議以來確立的法治原則，而不是具體的法律法規(guī)，將成為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)運(yùn)作的重要依據(jù)，即重大改革舉措必須于法有據(jù)。從學(xué)界到?jīng)Q策層已經(jīng)形成一定共識(shí)：可以通過委托立法，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)率先實(shí)施推動(dòng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、營商環(huán)境、貿(mào)易便利化等具體領(lǐng)域的法治創(chuàng)新。《通知》屬于政府文件，僅指出“有關(guān)行政法規(guī)、國務(wù)院文件和部門規(guī)章規(guī)定”需調(diào)整的依照相關(guān)法定程序辦理，而更多涉及法治創(chuàng)新的事項(xiàng)必須通過立法程序加以應(yīng)對(duì)。

復(fù)制推廣經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的核心目標(biāo)，因此需要在政策擴(kuò)散機(jī)制上給予創(chuàng)新。研究自由貿(mào)易區(qū)對(duì)于貿(mào)易發(fā)展的作用，必須明確哪些經(jīng)驗(yàn)是可復(fù)制的，而哪些經(jīng)驗(yàn)是不可復(fù)制的地方優(yōu)勢(shì)。既然自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)定位為示范區(qū)和有限試驗(yàn)區(qū)，其政策很可能很快被復(fù)制到全國，可復(fù)制的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)不能是具有顯著地方優(yōu)勢(shì)的舉措。在國務(wù)院已分四批部署復(fù)制推廣的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)中，過半數(shù)來自海關(guān)(含原檢驗(yàn)檢疫)，而對(duì)于投資開放、金融開放、貨物貿(mào)易監(jiān)管改革等領(lǐng)域形成的大量探索經(jīng)驗(yàn)，還沒有獲得充分的討論和吸收借鑒。可以鼓勵(lì)各地方政府充分發(fā)揮自身的積極性和主動(dòng)性，通過各地科研院校智庫的研究，對(duì)這些自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)予以細(xì)化，尋找可供當(dāng)?shù)貙W(xué)習(xí)借鑒的亮點(diǎn)。

此外，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)既是國家改革開放、金融創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)管理體制革新的試驗(yàn)田，更是轉(zhuǎn)變政府職能、重構(gòu)政府與市場關(guān)系的試驗(yàn)田，因此需要進(jìn)一步思考擴(kuò)大參與式?jīng)Q策的路徑，使企業(yè)關(guān)于營商環(huán)境優(yōu)化、貿(mào)易便利化、金融服務(wù)等方面的多樣需求能夠及時(shí)納入決策過程，豐富自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革探索內(nèi)容。