“三塊地”改革進入倒計時，作為其中最受關注的一部分，宅基地如何放開?

11月以來，江西鷹潭、浙江溫州、麗水等多地，開始總結(jié)宅基地改革試點經(jīng)驗，利用宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”改革試點，在不違背中央“城市居民不得購買宅基地”的底線下，進行了多種嘗試。

不斷放松與不變底線

一直以來，宅基地相關改革，被認為是在“三塊地”改革中，相對最為滯后一部分。

近年來，中央及各級主管部門對宅基地的政策放松力度，正在不斷加大。

2016年，原國土部等五部委發(fā)布《關于建立城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》，提出要結(jié)合農(nóng)村宅基地制度改革試點的要求，允許進城落戶人員在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。

2017年底，原國土部印發(fā)《關于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的意見》又提出，允許深度貧困地區(qū)可以探索農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地。

2018年1月，原國土資源部部長姜大明在2018年全國國土資源工作會議上提出，要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權。

11月19日，國家發(fā)改委印發(fā)《關于總結(jié)推廣第二批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點階段性成果的通知》則在宅基地“三權分置”的基礎上再次強調(diào)，要鼓勵盤活利用閑置宅基地和房屋。

同時，隨著宅基地使用權流轉(zhuǎn)在試點地區(qū)進一步推開，“城市居民不得購買宅基地”這個一直以來宅基地改革的底線盡管未有松動，但表述方式有所改變。

11月初，最高人民法院發(fā)布《關于為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務和保障的意見》提出，對于違規(guī)違法買賣宅基地、違反土地用途管制、工商企業(yè)和城市居民下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設別墅大院和私人會館的行為，依法認定無效。

顯然，對于城市居民利用宅基地使用權做非別墅大院和私人會館的其他合規(guī)用途的，意見并未表示反對。

對此，全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任楊偉民近日在參加活動時呼吁，“允許農(nóng)村進城落戶的人口在全國范圍內(nèi)出售宅基地的使用權，他的收入可以用于在城市購房的初始資金，同時允許城市人下鄉(xiāng)購買他們宅基地使用權?！?

楊偉民指出，目前農(nóng)村空置宅基地有3000萬畝，相當于目前所有城市建成區(qū)的37%，比城市目前所有的住宅用地的總量還多。因此，拿出一小部分農(nóng)村空置的宅基地轉(zhuǎn)為城市居住用地，可以大幅度降低地價，“應該賦予農(nóng)戶對宅基地充分的用益物權，可以長租、流轉(zhuǎn)、抵押、繼承?！?

中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥告訴記者，中央一直堅持“城市居民不得購買宅基地”的底線，與我國城市化進程不徹底、不穩(wěn)定有關。我國特有的農(nóng)民工現(xiàn)象，使得我國的常住人口城鎮(zhèn)化率高于戶籍人口城鎮(zhèn)化率。但對于這些農(nóng)民工而言，并沒有享受到與城市人口相同水平的福利保障，比如職工養(yǎng)老保險和保障性住房等，在這種情況下，宅基地實際上承擔了農(nóng)民工的住房保障作用，為進城農(nóng)民工起到了“最后的退路”作用。

各地“三權分置”

從各地經(jīng)驗來看，宅基地“三權分置”試點一年來，在全國各地已有地方開展了初步嘗試。

以浙江麗水為例，當?shù)匾汛_權登記農(nóng)村宅基地42.32萬宗，約有16.2萬宗農(nóng)村宅基地處于閑置或半閑置狀態(tài)，約占宅基地總數(shù)的1/3，閑置宅基地面積約4.5萬畝，宅基地閑置情況嚴重。在開展了宅基地三權分置試點后，麗水通過“三權分置”，全市已經(jīng)辦理“宅基地及房屋使用權”證書27本，辦理抵押登記9宗，貸款金額220萬元。相關農(nóng)戶可從使用權流轉(zhuǎn)中獲得租金、股息、紅利等多項收入。

而此前一些地區(qū)曾推出單純的宅基地退出試點，效果并不理想。2016年6月，安徽省發(fā)布《關于去庫存促進房地產(chǎn)市場穩(wěn)定發(fā)展的實施意見》，對農(nóng)民自愿退出宅基地給予貨幣補償。

有安徽土地研究人士告訴記者，這一套交易和補償機制，實施效果不甚理想。對于進城購房農(nóng)民而言，由于宅基地入市預期可能性和遠高于補償價格的潛在價格，使得退還和交易宅基地的積極性不高。而對于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的宅基地潛在受讓人而言，一方面擁有受讓資格的農(nóng)戶不多，另一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的宅基地申請過程并不需要花錢。沒有外部資本的引入，轉(zhuǎn)讓兩端的積極性缺乏，使得宅基地在同一集體組織內(nèi)部的流轉(zhuǎn)很難。

因此，宅基地“三權分置”，讓農(nóng)民可以在保有所有權和資格權的條件下流轉(zhuǎn)使用權，將宅基地用作支持鄉(xiāng)村民宿、養(yǎng)老休閑、文化教育等產(chǎn)業(yè)的模式，成為一些試點先行地區(qū)的主要模式。

不過，上海交通大學城市科學研究院院長劉士林看來，這也需要因地制宜，對于大城市周邊和東部發(fā)達地區(qū)，對宅基地的需求可能較大，使用權流轉(zhuǎn)的可能性也更大，但在中西部地區(qū)，城市化水平低，對宅基地的需求小，即使進一步開放宅基地流轉(zhuǎn)，對當?shù)爻擎?zhèn)化水平提高的作用也有限。

而李國祥則研究發(fā)現(xiàn)，在浙江等東部省份，試點探索農(nóng)民權益自愿有償退出機制的過程中，農(nóng)民往往愿意退出宅基地而不愿意退出承包地，因為這些地區(qū)宅基地價值高、退出收益高，而保留承包地則保留了生產(chǎn)工具，同時當?shù)爻蔷W(wǎng)密布，一些小城鎮(zhèn)距離承包地距離不遠，也方便了農(nóng)民在沒有更好工作選擇的時候繼續(xù)務農(nóng)。