土地承包法修改再進(jìn)一步。

近日，全國(guó)人大常委會(huì)在其網(wǎng)站上公開(kāi)對(duì)農(nóng)村土地承包法修正案(草案)(二次審議稿)征求意見(jiàn)，并公布了全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)關(guān)于《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》修改情況的匯報(bào)。

本次草案二審稿共修改45處，在落實(shí)“三權(quán)分置”改革要求、規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資擔(dān)保制度、承包期延長(zhǎng)、承包方棄耕拋荒和承包地調(diào)整等方面做出了重大修改。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解到，在落實(shí)集體土地所有權(quán)、承包地調(diào)整、細(xì)化土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保制度等方面，草案還有較大爭(zhēng)議。

進(jìn)一步厘清“三權(quán)”關(guān)系

此次征求意見(jiàn)從2018年11月1日開(kāi)始，至 2018年12月1日結(jié)束。

2017年11月，農(nóng)村土地承包法(修正案草案)一審稿曾征求意見(jiàn)，共征得313人次的859條意見(jiàn)。

二審稿中，在包括耕地承包期再延長(zhǎng)三十年、明確農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”等方面延續(xù)了一審稿的設(shè)計(jì)，并做出深化。

全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)在匯報(bào)中表示，“三權(quán)分置”改革的核心問(wèn)題是家庭承包的承包戶在經(jīng)營(yíng)方式上發(fā)生轉(zhuǎn)變，即由農(nóng)戶自己經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ａ敉恋爻邪鼨?quán)，將承包地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，農(nóng)戶保留土地承包權(quán)。

據(jù)此，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)建議對(duì)草案做出四項(xiàng)修改，包括明確“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)”(修正案草案二次審議稿第二條)。

二審稿還通過(guò)明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵，以及對(duì)隨意解除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的限制等條文，進(jìn)一步強(qiáng)化了經(jīng)營(yíng)權(quán)的合法地位，也擴(kuò)充其具體的權(quán)益。

不過(guò)，有觀點(diǎn)指出，在草案強(qiáng)調(diào)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)的同時(shí)，如何落實(shí)承包地的所有權(quán)，還需要進(jìn)一步探討。

2016年，黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》提出，要健全集體所有權(quán)行使機(jī)制。各方對(duì)此次草案二審稿的討論焦點(diǎn)在于，在2002年取消了土地提留后，村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組將土地發(fā)包后，農(nóng)民集體怎么樣有效行使集體所有權(quán)的問(wèn)題。

對(duì)此，全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)委員、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明表示，草案二審稿第17條的第4款指出“承包地被依法征收、征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”，但國(guó)家依法征收集體土地，并不是直接征收承包戶的土地，集體才有權(quán)讓土地被國(guó)家征收。因此，要體現(xiàn)集體土地的所有權(quán)，這一“相應(yīng)補(bǔ)償”就應(yīng)該在發(fā)包方體現(xiàn)出來(lái)，要考慮到發(fā)包方的權(quán)利。

實(shí)際上，在宅基地改革的地方實(shí)踐中，已有類似探索。重慶2008年啟動(dòng)的地票交易試點(diǎn)中就明確規(guī)定，地票價(jià)款扣除必要成本后，要按15:85的比例分配到集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶。閑置宅基地退出復(fù)墾后，集體經(jīng)濟(jì)組織可以獲得復(fù)墾形成的耕地，和一部分現(xiàn)金收益，被認(rèn)為充分保護(hù)了集體土地所有權(quán)。

同時(shí)，也有意見(jiàn)認(rèn)為，草案在重新界定集體權(quán)利的概念時(shí)，應(yīng)該明確所有權(quán)的定義，規(guī)定承包人應(yīng)不應(yīng)該向發(fā)包方承擔(dān)一定的義務(wù)，承擔(dān)什么樣的義務(wù)，從而防止所有權(quán)的虛置。

承包地如何調(diào)整?

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者注意到，土地承包法二審的過(guò)程中，另一大關(guān)注焦點(diǎn)是承包地如何調(diào)整的問(wèn)題。

據(jù)了解，現(xiàn)行土地承包法規(guī)定，承包期內(nèi)，個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須是在因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形才可以進(jìn)行。

對(duì)于什么屬于特殊情形的，我國(guó)曾在《農(nóng)村土地承包法釋義》(全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)編發(fā))等文件和書(shū)籍中解釋，一般只有“自然災(zāi)害、征用占用、人地矛盾”三種特殊情形。

在草案一審稿的第二十七條中，則規(guī)定“承包期內(nèi)，因特殊情形矛盾突出，需要對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地適當(dāng)調(diào)整的，必須堅(jiān)持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)”。

有意見(jiàn)認(rèn)為，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，是我國(guó)農(nóng)村土地制度的根本原則，農(nóng)村土地確權(quán)登記工作剛完成，承包期內(nèi)不宜輕易釋放可以調(diào)整承包地的信號(hào)。而草案修改沒(méi)有說(shuō)明什么是特殊情形，實(shí)際上使得允許個(gè)別農(nóng)民調(diào)地的標(biāo)準(zhǔn)模糊了，自由裁量度變大，容易在地方形成調(diào)地尺度的進(jìn)一步放開(kāi)。

其中，又以人口變動(dòng)導(dǎo)致的耕地不均是否屬于特殊情形最受關(guān)注。

10月23日下午，全國(guó)人大常委會(huì)分組審議農(nóng)村土地承包法修正案草案時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)委員陳錫文提出，法律中講的特殊情形，一定不是常態(tài)，而是一種很少發(fā)生的特殊現(xiàn)象。

“因?yàn)榧彝ト丝谧儎?dòng)造成承包戶之間耕地你多我少的現(xiàn)象是個(gè)常態(tài)，如果認(rèn)為人口變動(dòng)的常態(tài)就可以調(diào)整土地，后果很嚴(yán)重。一是規(guī)定的三十年承包期不變可能成了一句空話。二是這幾年費(fèi)了很大的勁，做的對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行確權(quán)登記頒證工作，到今年年底可以基本完成，但剛完成，權(quán)證剛頒發(fā)，有的就要?jiǎng)?、就要改，這個(gè)影響也很大。三是如果沒(méi)有足夠長(zhǎng)和足夠穩(wěn)定的承包期，黨中央提出的關(guān)于土地‘三權(quán)分置’的制度創(chuàng)新就很難落實(shí)。這里剛想把土地流轉(zhuǎn)給別人，就說(shuō)要調(diào)地了，這無(wú)論是對(duì)出租方還是承租方，都沒(méi)有穩(wěn)定感，所以，關(guān)于調(diào)地這件事情要特別慎重?！标愬a文說(shuō)。

全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)在上述匯報(bào)中表示，這個(gè)問(wèn)題比較重大，建議對(duì)此問(wèn)題作進(jìn)一步深入研究，草案的規(guī)定暫不作修改。

二審稿刪去了承包方棄耕拋荒的有關(guān)內(nèi)容。主要是由于實(shí)踐中棄耕拋荒的原因比較復(fù)雜，發(fā)包方可以進(jìn)行督促糾正，但收取費(fèi)用應(yīng)當(dāng)收多少、怎么收，耕作收益歸誰(shuí)，會(huì)產(chǎn)生很多問(wèn)題，強(qiáng)行收回承包地也不利于穩(wěn)定承包關(guān)系，容易引發(fā)更多糾紛。