土地承包法修改再進(jìn)一步。
近日,全國(guó)人大常委會(huì)在其網(wǎng)站上公開(kāi)對(duì)農(nóng)村土地承包法修正案(草案)(二次審議稿)征求意見(jiàn),并公布了全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)關(guān)于《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》修改情況的匯報(bào)。
本次草案二審稿共修改45處,在落實(shí)“三權(quán)分置”改革要求、規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資擔(dān)保制度、承包期延長(zhǎng)、承包方棄耕拋荒和承包地調(diào)整等方面做出了重大修改。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解到,在落實(shí)集體土地所有權(quán)、承包地調(diào)整、細(xì)化土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保制度等方面,草案還有較大爭(zhēng)議。
進(jìn)一步厘清“三權(quán)”關(guān)系
此次征求意見(jiàn)從2018年11月1日開(kāi)始,至 2018年12月1日結(jié)束。
2017年11月,農(nóng)村土地承包法(修正案草案)一審稿曾征求意見(jiàn),共征得313人次的859條意見(jiàn)。
二審稿中,在包括耕地承包期再延長(zhǎng)三十年、明確農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”等方面延續(xù)了一審稿的設(shè)計(jì),并做出深化。
全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)在匯報(bào)中表示,“三權(quán)分置”改革的核心問(wèn)題是家庭承包的承包戶在經(jīng)營(yíng)方式上發(fā)生轉(zhuǎn)變,即由農(nóng)戶自己經(jīng)營(yíng),轉(zhuǎn)變?yōu)楸A敉恋爻邪鼨?quán),將承包地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營(yíng),實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離,農(nóng)戶保留土地承包權(quán)。
據(jù)此,全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)建議對(duì)草案做出四項(xiàng)修改,包括明確“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地后,享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),可以自己經(jīng)營(yíng),也可以保留土地承包權(quán),流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán),由他人經(jīng)營(yíng)”(修正案草案二次審議稿第二條)。
二審稿還通過(guò)明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵,以及對(duì)隨意解除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的限制等條文,進(jìn)一步強(qiáng)化了經(jīng)營(yíng)權(quán)的合法地位,也擴(kuò)充其具體的權(quán)益。
不過(guò),有觀點(diǎn)指出,在草案強(qiáng)調(diào)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)的同時(shí),如何落實(shí)承包地的所有權(quán),還需要進(jìn)一步探討。
2016年,黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》提出,要健全集體所有權(quán)行使機(jī)制。各方對(duì)此次草案二審稿的討論焦點(diǎn)在于,在2002年取消了土地提留后,村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組將土地發(fā)包后,農(nóng)民集體怎么樣有效行使集體所有權(quán)的問(wèn)題。
對(duì)此,全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)委員、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明表示,草案二審稿第17條的第4款指出“承包地被依法征收、征用、占用的,有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”,但國(guó)家依法征收集體土地,并不是直接征收承包戶的土地,集體才有權(quán)讓土地被國(guó)家征收。因此,要體現(xiàn)集體土地的所有權(quán),這一“相應(yīng)補(bǔ)償”就應(yīng)該在發(fā)包方體現(xiàn)出來(lái),要考慮到發(fā)包方的權(quán)利。
實(shí)際上,在宅基地改革的地方實(shí)踐中,已有類似探索。重慶2008年啟動(dòng)的地票交易試點(diǎn)中就明確規(guī)定,地票價(jià)款扣除必要成本后,要按15:85的比例分配到集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶。閑置宅基地退出復(fù)墾后,集體經(jīng)濟(jì)組織可以獲得復(fù)墾形成的耕地,和一部分現(xiàn)金收益,被認(rèn)為充分保護(hù)了集體土地所有權(quán)。
同時(shí),也有意見(jiàn)認(rèn)為,草案在重新界定集體權(quán)利的概念時(shí),應(yīng)該明確所有權(quán)的定義,規(guī)定承包人應(yīng)不應(yīng)該向發(fā)包方承擔(dān)一定的義務(wù),承擔(dān)什么樣的義務(wù),從而防止所有權(quán)的虛置。
承包地如何調(diào)整?
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者注意到,土地承包法二審的過(guò)程中,另一大關(guān)注焦點(diǎn)是承包地如何調(diào)整的問(wèn)題。
據(jù)了解,現(xiàn)行土地承包法規(guī)定,承包期內(nèi),個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的,必須是在因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形才可以進(jìn)行。
對(duì)于什么屬于特殊情形的,我國(guó)曾在《農(nóng)村土地承包法釋義》(全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)編發(fā))等文件和書(shū)籍中解釋,一般只有“自然災(zāi)害、征用占用、人地矛盾”三種特殊情形。
在草案一審稿的第二十七條中,則規(guī)定“承包期內(nèi),因特殊情形矛盾突出,需要對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地適當(dāng)調(diào)整的,必須堅(jiān)持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則,必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)”。
有意見(jiàn)認(rèn)為,保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變,是我國(guó)農(nóng)村土地制度的根本原則,農(nóng)村土地確權(quán)登記工作剛完成,承包期內(nèi)不宜輕易釋放可以調(diào)整承包地的信號(hào)。而草案修改沒(méi)有說(shuō)明什么是特殊情形,實(shí)際上使得允許個(gè)別農(nóng)民調(diào)地的標(biāo)準(zhǔn)模糊了,自由裁量度變大,容易在地方形成調(diào)地尺度的進(jìn)一步放開(kāi)。
其中,又以人口變動(dòng)導(dǎo)致的耕地不均是否屬于特殊情形最受關(guān)注。
10月23日下午,全國(guó)人大常委會(huì)分組審議農(nóng)村土地承包法修正案草案時(shí),全國(guó)人大常委會(huì)委員陳錫文提出,法律中講的特殊情形,一定不是常態(tài),而是一種很少發(fā)生的特殊現(xiàn)象。
“因?yàn)榧彝ト丝谧儎?dòng)造成承包戶之間耕地你多我少的現(xiàn)象是個(gè)常態(tài),如果認(rèn)為人口變動(dòng)的常態(tài)就可以調(diào)整土地,后果很嚴(yán)重。一是規(guī)定的三十年承包期不變可能成了一句空話。二是這幾年費(fèi)了很大的勁,做的對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行確權(quán)登記頒證工作,到今年年底可以基本完成,但剛完成,權(quán)證剛頒發(fā),有的就要?jiǎng)?、就要改,這個(gè)影響也很大。三是如果沒(méi)有足夠長(zhǎng)和足夠穩(wěn)定的承包期,黨中央提出的關(guān)于土地‘三權(quán)分置’的制度創(chuàng)新就很難落實(shí)。這里剛想把土地流轉(zhuǎn)給別人,就說(shuō)要調(diào)地了,這無(wú)論是對(duì)出租方還是承租方,都沒(méi)有穩(wěn)定感,所以,關(guān)于調(diào)地這件事情要特別慎重?!标愬a文說(shuō)。
全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)在上述匯報(bào)中表示,這個(gè)問(wèn)題比較重大,建議對(duì)此問(wèn)題作進(jìn)一步深入研究,草案的規(guī)定暫不作修改。
二審稿刪去了承包方棄耕拋荒的有關(guān)內(nèi)容。主要是由于實(shí)踐中棄耕拋荒的原因比較復(fù)雜,發(fā)包方可以進(jìn)行督促糾正,但收取費(fèi)用應(yīng)當(dāng)收多少、怎么收,耕作收益歸誰(shuí),會(huì)產(chǎn)生很多問(wèn)題,強(qiáng)行收回承包地也不利于穩(wěn)定承包關(guān)系,容易引發(fā)更多糾紛。
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