特大城市的鄉(xiāng)村振興工作究竟該如何推進?當前，上海出臺的路徑規(guī)劃和實施方案或許能夠提供有益借鑒。

11月29日下午，上海市政府召開新聞發(fā)布會，上海市農業(yè)農村委正式發(fā)布了《上海市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》(下稱《戰(zhàn)略規(guī)劃》)和《上海市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施方案(2018-2022年)》(下稱《實施方案》)，對未來上海如何推進和落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指出了具體發(fā)展路徑。

此次發(fā)布的《實施方案》中明確，上海鄉(xiāng)村振興將重點圍繞“強村、富民、美環(huán)境”的三個關鍵環(huán)節(jié)，以重點實施“363”工程作為具體抓手，打造“三園”工程(美麗家園、綠色田園、幸福樂園)，同時針對性地實施六大行動計劃和落實三大保障機制。

除此之外，《實施方案》中同時也明確指出，當前上海推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中正面臨著農民集中居住、宅基地和農民建房這三大關鍵難題需要努力破解的局面。

受訪專家表示，上海作為國際性大都市探索推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中具有一定的產業(yè)、技術和管理優(yōu)勢，如何利用在規(guī)劃和實施方案的指引下，明確市場與政府之間職能界限是規(guī)劃實施的核心與關鍵。在此基礎上，通過產業(yè)、技術和管理優(yōu)勢來推動農民在非農就業(yè)、農民增收、集中居住等關鍵領域內難題，構建符合大都市鄉(xiāng)村振興的發(fā)展經驗，對全國其他地區(qū)具有重要的借鑒意義。

四年籌50億幫扶資金

《實施方案》中明確，上海鄉(xiāng)村振興的重大抓手是“363”工程，即打造“三園”工程(“美麗家園”、“綠色田園”、“幸福樂園”)，實施六大行動計劃，以及落實三大保障機制。

“三園”工程的核心分別對應了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中所涉及的農村環(huán)境、農業(yè)發(fā)展和農民增收三個關鍵要素。

據上海市農業(yè)農村委介紹，“美麗家園”工程規(guī)劃的核心是全面提升農村環(huán)境和人居環(huán)境建設，目標是實現農村的現代化;“綠色田園”工程規(guī)劃的核心是全面實現農業(yè)的提質增效，目標是實現農業(yè)的現代化;而“幸福樂園”工程的核心則是在全面促進農民持續(xù)征收的同時，實現鄉(xiāng)村治理。

在此基礎上，為推動“三園”工程的實際落地，《實施方案》中還分別針對每個工程規(guī)劃，制定了兩個實施行動計劃加以落實和推進。

具體來看，“美麗家園”工程分別對應將要實施的“十百千行動計劃”和“農民集中居住計劃”;“綠色田園”工程建設，分別對應實施“都市現代綠色農業(yè)發(fā)展行動計劃”和“實施現代農業(yè)經營體系構建行動計劃”;最后，針對“幸福樂園”工程，上海將實施“農民長效增收行動計劃”和“農民美好生活提升進度計劃”。

值得關注的是，在上述六大行動計劃中，涉及美麗鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村振興示范村建設，以及農民增收幫扶的舉措中，《實施方案》都明確了量化指標。

其中，在“十百千行動計劃”中，《實施方案》明確了到2022年要建設完成近90個的鄉(xiāng)村振興示范村，以及建設近200個美麗鄉(xiāng)村的目標。而在“農民長效增收行動計劃”中，明確上海要在2022年之前，將整合市、區(qū)各方力量籌措幫扶資金不少于50億元，幫助經濟相對薄弱的純農地區(qū)建設一批“造血”項目，幫助農村農民增收。

對此，上海市農業(yè)農村委在發(fā)布會上透露，當前上海針對農村幫扶工作的指導意見也很快將出臺實施，未來上海推進農村幫扶工作將在“更加注重公平、力度更大”的基礎上，更加注重農村地區(qū)“造血”項目建設，以及“造血”項目幫扶成就的取得，推動國企等市場主體在農民就業(yè)、產業(yè)發(fā)展方面的機制保障等特點。

華東師范大學城市發(fā)展研究院院長曾剛在接受記者采訪時表示，上海作為國際大都市的定位，尤其是在城鄉(xiāng)一體化的融合發(fā)展取得一定成就的基礎上，諸多的先進制造和科技研發(fā)也都與郊區(qū)的發(fā)展密切相關，這就要求上海落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要在規(guī)劃與實施過程中，就必然要以高起點、高標準、高水平的要求來推進落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為其他城市提供可借鑒和參考的經驗。

面臨三大關鍵難題

當然，作為特大城市的上海，在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，也有自身的難題需要解決。

此次發(fā)布的《實施方案》中，重點提到了當前上海在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中正在面臨的“農民集中居住”、“宅基地”和“農民建房”這三個急需破解的關鍵難題。

《實施方案》要求，在針對農民集中居住問題上，下一步要推動農民集中居住的路徑和操作方法，改變農村存在的零散面貌;針對宅基地問題，重點研究完善宅基地置換政策，研究制定宅基地平移政策等;而在針對農民建房問題上，提出明確的政策措施，完善相關管理規(guī)定等。

事實上，今年以來，上海在編制鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的過程中已經將農民集中居住問題列入到村莊規(guī)劃的工作中。今年8月下旬，上海出臺的《村莊規(guī)劃編制導則》和《郊野鄉(xiāng)村風貌規(guī)劃設計導則》中就重點對解決村莊空間布局散、規(guī)模小、風貌不協調的問題進行規(guī)劃布局。

但問題的癥結是如何推進農民集中居住，以及在怎樣的農村村莊布局標準上推動農民集中居住的工作開展，目前仍處在探索修訂的過程中。

公開資料顯示，11月20日上海市規(guī)劃國土資源局發(fā)布了《關于推進鄉(xiāng)村振興做好規(guī)劃土地管理工作實施意見(試行)的通知》，其中針對農民集中居住問題明確了，要堅持“城鎮(zhèn)集中居住為主、農村集中歸并為輔”的總體導向，并明確了在“三高”沿線、生態(tài)敏感地區(qū)和環(huán)境整治地區(qū)，要分步推進30戶以下自然村農民的集中居住的總體要求。

而在此次《實施方案》中，針對農民集中居住問題，雖同樣明確了“鼓勵農民進城”和“從分散向保留村集中”的兩個核心政策路徑，但針對此前發(fā)布的農民集中居住“30戶以下自然村”的標準，則進行相應地調整。

上海市農業(yè)農村委副主任黎而立在接受記者采訪時透露，《實施方案》中在農民集中居住的相關標準上，上海近期正在考量在“三高”沿線、生態(tài)敏感地區(qū)和環(huán)境整治地區(qū)內將“30戶以下的自然村”標準調整為“10戶以下的自然村”。

“村莊布局規(guī)劃將在今年年底完成，而各區(qū)對布局規(guī)劃的完成則要求要在2019年底完成?！崩瓒⒈硎荆谛碌恼{整標準下，為解決“三大難題”中所涉及到的農村居住問題，相關的針對性規(guī)劃工作也已經有了明確的推進時間表。

對此，上海社科院城市與人口發(fā)展研究所所長朱建江在接受記者采訪時則建議，當前上海推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在破解農民集中居住等關鍵環(huán)節(jié)上，最根本的是需要明確政府和市場的職能界限。

“政府不能‘大包大攬’地解決所有農村的居住問題。”朱建江認為，面對農村集中居住等難題時，在做好規(guī)劃與設計的基礎上，上海各區(qū)政府應集中力量努力做好農村公共設施建設工作。而在農村居住等關鍵問題上，應更多地讓市場的力量參與其中發(fā)揮作用，尤其是在事關自身利益的農村居住工作中應“讓農民也能夠參與其中”發(fā)揮積極性，這也可能是未來各區(qū)政府在落實《實施方案》中需要重點關注的內容。