公共用地不足，一直是當前深圳城市更新項目最棘手的問題。

這個問題在近期終于有了突破口。11月27日，深圳市規(guī)劃和國土資源委員會(下稱“深圳規(guī)土委”)網(wǎng)站發(fā)布消息稱，其編制的《深圳市拆除重建類城市更新單元土地信息核查及歷史用地處置規(guī)定》(下稱《規(guī)定》)已經(jīng)深圳市政府同意予以印發(fā)，將于12月1日起實施。

據(jù)了解，拆除重建類的城市更新項目一般均要求配套有一定的公共服務設施，并無償移交國有。但在深圳原特區(qū)外，大部分擬申請更新改造的片區(qū)存在合法用地比例較低的情況。

為破解深圳土地資源瓶頸，保障民生服務設施以及重大產(chǎn)業(yè)項目實施，《規(guī)定》提出，城市更新項目要把不少于15%的土地無償移交政府，優(yōu)先用于落實城市基礎(chǔ)設施、公共服務設施、城市公共利益項目等。

中國(深圳)綜合開發(fā)研究院旅游與地產(chǎn)研究中心主任宋丁在接受記者采訪時表示，就目前的城市更新而言，深圳已經(jīng)處于土地嚴重匱乏的階段，《新規(guī)》相當于找到了一個通道，既能夠積極調(diào)動企業(yè)拿地整體開發(fā)的熱情，同時又保證了政府公共利益的布局。

企業(yè)與政府雙贏

隨著城市二次開發(fā)的快速推進，深圳的城市更新不斷面臨新的挑戰(zhàn)。

據(jù)深圳規(guī)土委介紹，深圳對于公共服務設施、交通市政基礎(chǔ)設施等公共利益項目的需求在日益增長，但按照法定圖則等上層次規(guī)劃評估結(jié)果，全市規(guī)劃的公共設施實施率僅50%，且大部分位于現(xiàn)狀建成區(qū)，難以落實。

華南城市研究會會長、暨南大學公共管理學院教授胡剛表示，一般而言，城市為保證正常運行，都會按照一定的比例來規(guī)劃。比較合理的占比應該是，住宅占33%、工業(yè)占25%、公共設施占20%、道路占10%，還要有一定的綠化面積。

但由于歷史遺留問題，深圳的城中村更新存在的最大問題即公共配套設施比例低。據(jù)深圳市規(guī)土委介紹，原特區(qū)外大部分擬申請更新改造的片區(qū)，存在著合法用地比例不夠60%而不符合列入城市更新單元計劃的要求，可能影響下一階段城市更新的可持續(xù)發(fā)展。

為破解公共配套服務設施不足的難題，深圳規(guī)土委在此前11月21日專門發(fā)布了《深圳市城市更新外部移交公共設施用地實施管理規(guī)定》(下稱《管理規(guī)定》)，創(chuàng)新性地用“飛地”模式解決城市更新中合法用地難以滿足公共設施需求的問題。

《管理規(guī)定》的創(chuàng)新思路是，借助市場手段，將“公共利益用地”與“更新片區(qū)或項目”的實施進行捆綁：一方面通過市場化手段將位于拆除重建類城市更新項目拆除范圍以外的公共利益用地，由更新項目實施主體理順經(jīng)濟關(guān)系，完成建筑拆除，并無償移交國有;另一方面通過給予承擔移交責任的更新項目部分合法用地比例的計入及適當?shù)慕ㄖ娣e補償，保障更新項目的實施。

宋丁分析，“飛地”是一個綜合考量的方案，在一定程度上能破解當前擬申請更新改造的片區(qū)合法用地比例不足的困境，擴大了更新的空間統(tǒng)籌范圍。

“《規(guī)定》讓原本屬于政府的財政投資內(nèi)容交由企業(yè)操作，而方案既有利于城市整體管理的提升，實現(xiàn)了為政府減負，同時也給企業(yè)長期運營發(fā)展留出了一個穩(wěn)定成長的利潤空間?！彼味≌J為，這讓企業(yè)有了整體開發(fā)的動力，也讓政府有了足夠的空間。

“不少于15%”比例恰當

土地經(jīng)濟的本質(zhì)，是用“規(guī)劃”賦予城市土地以不同的價值。如果公共配套設施等資源不夠的話，土地的價值也不會很高。

據(jù)宋丁觀察，這些年來很多城市的更新項目已經(jīng)有了配套公共服務空間的思路，而本次《規(guī)定》只是將其進一步細化和規(guī)范化。

他認為，“不少于15%”這個比例還是相對恰當?shù)?，比例太高就會影響企業(yè)開發(fā)的動力，比例太低就難以保障公共利益空間。

“如果土地要整體出讓給企業(yè)長期持有的話，政府必須保證留有足夠的、由政府完全掌控的公共空間，來落實保障性住房或文體教醫(yī)等公共利益項目，以此平衡城市發(fā)展?！彼味≌f。

而胡剛認為，深圳此輪城市更新新規(guī)并非單純出于解決城市土地資源瓶頸問題，更深層次還在于通過增加公共基礎(chǔ)配套設施增加城市的競爭力。

2017年，深圳常住人口增量高達62萬，排名全國第一。但民間機構(gòu)也有統(tǒng)計，眼下深圳1600萬租房群體中，有1100萬人住在城中村。

胡剛分析，多年來，在激烈的區(qū)域競爭中，地方政府發(fā)展的焦點是招商引資，而招商引資比拼的是誰的地價低、誰的優(yōu)惠政策多、誰的補貼大。

但深圳已經(jīng)隨著經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級，進入了創(chuàng)新驅(qū)動階段，人才越來越成為經(jīng)濟發(fā)展最關(guān)鍵的因素，于是，地方發(fā)展進入招才引智、招院引所階段。

在胡剛看來，人才更為看重的是一個地方的綜合配套環(huán)境，尤其是當?shù)氐某鞘谢A(chǔ)設施、公共服務設施、城市公共利益項目等公共資源。

“越到后期，公共資源越成為城市留人的關(guān)鍵?！焙鷦傉J為，一個城市的吸引力，除了好的工作以外，居住環(huán)境尤其是公共設施配套的強度，例如醫(yī)療、教育、綠化面積等，對于城市留住人才越來越重要。

他認為，深圳的做法值得借鑒，將“不少于15%的土地移交給政府”上升為規(guī)定，保證了后期執(zhí)行的規(guī)范化?！俺鞘懈马椖坎幌窨盏兀盏乜梢园凑找?guī)劃比例去做，而更新項目如果沒有一個硬性指標，可能會被全部拿去做寫字樓、住宅?！焙鷦傉f。