9月7日,十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃公布,包括三類共計116件立法項目,其中一類立法項目69件、二類立法項目47件。
21世紀(jì)經(jīng)濟報道注意到,在農(nóng)村土地制度改革加速的背景下,包括農(nóng)村土地承包法(修改)、土地管理法(修改)與耕地占用稅法等多項法律列入條件比較成熟,是任期內(nèi)擬提請審議的第一類立法項目。
法律層面的農(nóng)村土改制度設(shè)計,或迎來加速期。
解決相關(guān)法律的滯后性問題
根據(jù)立法規(guī)劃,條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案共69件,列為第一類立法項目。此類立法項目中,涉及自然資源領(lǐng)域的,土壤污染防治法已通過實施;民法典各分編(民法典編纂)、農(nóng)村土地承包法(修改)、證券法(修改)、耕地占用稅法已提請審議,其中耕地占用稅法已在征求意見階段。
此外,不動產(chǎn)登記法、土地管理法(修改)、南極活動與環(huán)境保護法、長江保護法、資源稅法、房地產(chǎn)稅法、契稅法、原子能法、森林法(修改)、糧食安全保障法等自然資源領(lǐng)域相關(guān)法案,都將在十三屆全國人大常委會任期內(nèi)擬提請審議。
在上述自然資源領(lǐng)域相關(guān)法案中,由于涉及土地制度改革等敏感問題,土地管理法的修訂備受關(guān)注。
2017年5月23日,原國土資源部將土地管理法(修正案)草案向全社會公開征求意見后,在征求意見結(jié)束之后,對修正草案進行了18處修改,并在當(dāng)年7月27日將土地管理法(修正案)送審稿正式上報國務(wù)院審議。
當(dāng)時,國土資源部政策法規(guī)司司長魏莉華在解讀土地管理法修正案時曾表示,此次修改主要包括四個方面內(nèi)容。
第一,本次修訂破除了農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場的法律障礙,為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同價同權(quán)、同等入市打下法律基礎(chǔ);第二是縮小征地范圍,規(guī)范了征地程序,完善對被征地農(nóng)民合理規(guī)范多元保障機制;第三是改革農(nóng)村宅基地制度,保障和落實農(nóng)民宅基地用益物權(quán);第四是把土地管理改革的一些成熟做法,適當(dāng)吸收到法律草案中,包括將國家土地督察制度、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度上升到法律層面等。
中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥告訴21世紀(jì)經(jīng)濟報道,包括土地管理法在內(nèi),新一輪土地有關(guān)法律修改所要解決的一個主要問題,是相關(guān)法律的滯后性,也就是對實踐中已經(jīng)普遍進行的一些做法的法律化。
值得注意的是,全國人大常委會2018
年立法工作計劃中,原定于8月提交審議的土地管理法(修正案),并未在8月27日召開的第十三屆全國人大常委會第五次會議上進行審議。
21世紀(jì)經(jīng)濟報道注意到,截至到目前,從官方披露的信息來看,尚未有國務(wù)院常務(wù)會議已經(jīng)對修正案進行了討論和審議的報道。
“萬里長征還在第二步”,有西部省份國土部門的官員向21世紀(jì)經(jīng)濟報道表示,國務(wù)院法制辦已于2017年9月征求了各部門和地方政府的意見,但按照一般程序,還需要國務(wù)院常務(wù)會議審議通過之后,才能提請全國人大審議,而全國人大常委會則可能還需要至少三次審議才能通過。
爭議土地改革
實際上,土地管理法修改在此前就曾遭遇“難產(chǎn)”。
2009年,原國土資源部曾經(jīng)起草了涉及土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)修訂的土地管理法修訂草案,該修正案在2012年被國務(wù)院常務(wù)會議通過并提請人大常委會審議。2014年,考慮到形勢發(fā)生很大變化,全國人大常委會決定終止對土地管理法的這次修改。
隨后,2014年底,農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點的“三塊地”改革試點正式開始。這一試點原本計劃到2017年底結(jié)束,但現(xiàn)已延期至2018年12月31日。試點內(nèi)容也從15個縣域試點宅基地改革、15個縣域試點農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革、3個縣域試點征地制度改革,轉(zhuǎn)為在試點地區(qū)“三塊地”改革打通的模式。
目前,土地改革的政策嘗試已經(jīng)越發(fā)成熟。8月,自然資源部方面表示,“我國農(nóng)村土地制度改革完成階段性目標(biāo)任務(wù)”。
根據(jù)自然資源部發(fā)布的消息,截至今年6月底,我國農(nóng)村土地制度改革33個試點地區(qū)已按新辦法實施征地共1101宗、16.6萬畝;集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市地塊970宗、2萬余畝,總價款約193億元,收取土地增值收益調(diào)節(jié)金15億元;各地共騰退零星、閑置宅基地9.7萬戶、7.2萬畝,辦理農(nóng)房抵押貸款4.9萬宗、98億元。
而農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)的農(nóng)村承包地相關(guān)改革,進展同樣快速。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部最新發(fā)布的消息,確權(quán)方面,截至2018年6月底,全國確權(quán)面積達(dá)13.91億畝,已超過二輪家庭承包地面積。
流轉(zhuǎn)方面,截至2017年底,全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積5.12億畝,占家庭承包耕地總面積的37%。
“政策調(diào)整和落地的速度較快,但法律要考慮延續(xù)性的問題”,李國祥分析,對于現(xiàn)在已有的承包地延期三十年、集體用地建設(shè)租賃住房等新的政策,有的已經(jīng)確定通過此次修改形成條文,有的則還沒有確定,“一些政策是否要體現(xiàn)在法律條文內(nèi),如何形成,都是可能引發(fā)爭議和修改的問題”。
一位土地專家則告訴記者,土地管理法的前一輪修改主要圍繞征地制度改革,而新一輪的改革則涉及了更多新的深層次問題,“力度更大,爭議更多”,因此審議過程更長也可以理解。
但也有觀點認(rèn)為,隨著社會經(jīng)濟形勢的變化,土地改革的迫切性和重要性越發(fā)凸顯,相應(yīng)法律的制定和修改也要加速。
“以土地謀發(fā)展的城市融資戰(zhàn)略模式,逐步走到了盡頭,很難再持續(xù)了?!?
8月26日,全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任、國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦在2018中國城市發(fā)展論壇上表示。
劉世錦認(rèn)為,要擴大內(nèi)需,擴展增長新動能,就需要加快開放城鄉(xiāng)之間土地、資金、人員等要素市場,允許相互流動,優(yōu)化資源配置,“重點是土地制度改革”。
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