9月7日，十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃公布，包括三類共計116件立法項目，其中一類立法項目69件、二類立法項目47件。

21世紀經(jīng)濟報道注意到，在農(nóng)村土地制度改革加速的背景下，包括農(nóng)村土地承包法(修改)、土地管理法(修改)與耕地占用稅法等多項法律列入條件比較成熟，是任期內(nèi)擬提請審議的第一類立法項目。

法律層面的農(nóng)村土改制度設計，或迎來加速期。

解決相關法律的滯后性問題

根據(jù)立法規(guī)劃，條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案共69件，列為第一類立法項目。此類立法項目中，涉及自然資源領域的，土壤污染防治法已通過實施;民法典各分編(民法典編纂)、農(nóng)村土地承包法(修改)、證券法(修改)、耕地占用稅法已提請審議，其中耕地占用稅法已在征求意見階段。

此外，不動產(chǎn)登記法、土地管理法(修改)、南極活動與環(huán)境保護法、長江保護法、資源稅法、房地產(chǎn)稅法、契稅法、原子能法、森林法(修改)、糧食安全保障法等自然資源領域相關法案，都將在十三屆全國人大常委會任期內(nèi)擬提請審議。

在上述自然資源領域相關法案中，由于涉及土地制度改革等敏感問題，土地管理法的修訂備受關注。

2017年5月23日，原國土資源部將土地管理法(修正案)草案向全社會公開征求意見后，在征求意見結束之后，對修正草案進行了18處修改，并在當年7月27日將土地管理法(修正案)送審稿正式上報國務院審議。

當時，國土資源部政策法規(guī)司司長魏莉華在解讀土地管理法修正案時曾表示，此次修改主要包括四個方面內(nèi)容。

第一，本次修訂破除了農(nóng)村集體建設用地進入市場的法律障礙，為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有建設用地同價同權、同等入市打下法律基礎;第二是縮小征地范圍，規(guī)范了征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理規(guī)范多元保障機制;第三是改革農(nóng)村宅基地制度，保障和落實農(nóng)民宅基地用益物權;第四是把土地管理改革的一些成熟做法，適當吸收到法律草案中，包括將國家土地督察制度、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度上升到法律層面等。

中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥告訴21世紀經(jīng)濟報道，包括土地管理法在內(nèi)，新一輪土地有關法律修改所要解決的一個主要問題，是相關法律的滯后性，也就是對實踐中已經(jīng)普遍進行的一些做法的法律化。

值得注意的是，全國人大常委會2018 年立法工作計劃中，原定于8月提交審議的土地管理法(修正案)，并未在8月27日召開的第十三屆全國人大常委會第五次會議上進行審議。

21世紀經(jīng)濟報道注意到，截至到目前，從官方披露的信息來看，尚未有國務院常務會議已經(jīng)對修正案進行了討論和審議的報道。

“萬里長征還在第二步”，有西部省份國土部門的官員向21世紀經(jīng)濟報道表示，國務院法制辦已于2017年9月征求了各部門和地方政府的意見，但按照一般程序，還需要國務院常務會議審議通過之后，才能提請全國人大審議，而全國人大常委會則可能還需要至少三次審議才能通過。

爭議土地改革

實際上，土地管理法修改在此前就曾遭遇“難產(chǎn)”。

2009年，原國土資源部曾經(jīng)起草了涉及土地征收補償標準修訂的土地管理法修訂草案，該修正案在2012年被國務院常務會議通過并提請人大常委會審議。2014年，考慮到形勢發(fā)生很大變化，全國人大常委會決定終止對土地管理法的這次修改。

隨后，2014年底，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點的“三塊地”改革試點正式開始。這一試點原本計劃到2017年底結束，但現(xiàn)已延期至2018年12月31日。試點內(nèi)容也從15個縣域試點宅基地改革、15個縣域試點農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地改革、3個縣域試點征地制度改革，轉為在試點地區(qū)“三塊地”改革打通的模式。

目前，土地改革的政策嘗試已經(jīng)越發(fā)成熟。8月，自然資源部方面表示，“我國農(nóng)村土地制度改革完成階段性目標任務”。

根據(jù)自然資源部發(fā)布的消息，截至今年6月底，我國農(nóng)村土地制度改革33個試點地區(qū)已按新辦法實施征地共1101宗、16.6萬畝;集體經(jīng)營性建設用地入市地塊970宗、2萬余畝，總價款約193億元，收取土地增值收益調(diào)節(jié)金15億元;各地共騰退零星、閑置宅基地9.7萬戶、7.2萬畝，辦理農(nóng)房抵押貸款4.9萬宗、98億元。

而農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負責的農(nóng)村承包地相關改革，進展同樣快速。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部最新發(fā)布的消息，確權方面，截至2018年6月底，全國確權面積達13.91億畝，已超過二輪家庭承包地面積。

流轉方面，截至2017年底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉面積5.12億畝，占家庭承包耕地總面積的37%。

“政策調(diào)整和落地的速度較快，但法律要考慮延續(xù)性的問題”，李國祥分析，對于現(xiàn)在已有的承包地延期三十年、集體用地建設租賃住房等新的政策，有的已經(jīng)確定通過此次修改形成條文，有的則還沒有確定，“一些政策是否要體現(xiàn)在法律條文內(nèi)，如何形成，都是可能引發(fā)爭議和修改的問題”。

一位土地專家則告訴記者，土地管理法的前一輪修改主要圍繞征地制度改革，而新一輪的改革則涉及了更多新的深層次問題，“力度更大，爭議更多”，因此審議過程更長也可以理解。

但也有觀點認為，隨著社會經(jīng)濟形勢的變化，土地改革的迫切性和重要性越發(fā)凸顯，相應法律的制定和修改也要加速。

“以土地謀發(fā)展的城市融資戰(zhàn)略模式，逐步走到了盡頭，很難再持續(xù)了。” 8月26日，全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任、國務院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦在2018中國城市發(fā)展論壇上表示。

劉世錦認為，要擴大內(nèi)需，擴展增長新動能，就需要加快開放城鄉(xiāng)之間土地、資金、人員等要素市場，允許相互流動，優(yōu)化資源配置，“重點是土地制度改革”。