宅基地制度改革,正在進(jìn)入深度博弈期。
近日,十三屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議對(duì)土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法修正案草案二審稿進(jìn)行分組審議。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解到,在審議過程中,有委員指出,受制于農(nóng)村土地制度改革本身的復(fù)雜性和立法任務(wù)的緊迫性,對(duì)于宅基地制度改革等實(shí)踐中高度關(guān)切,但仍存在爭議的問題,修正案草案采取了“擱置”的態(tài)度,從而使得該修正案草案“穩(wěn)慎有余、創(chuàng)新不足”。
而多位受訪人士均告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者,從目前來看,宅基地“三權(quán)分置”的改革試點(diǎn)正處在初期階段,要形成可以上升到法律層面的經(jīng)驗(yàn),難度較大。
委員呼吁放寬流轉(zhuǎn)
在《土地管理法》修正案草案中,對(duì)宅基地制度改革的回應(yīng)集中體現(xiàn)在草案第62條。有委員指出,草案對(duì)宅基地制度的規(guī)定比較粗略,對(duì)實(shí)踐中高度關(guān)注的宅基地“三權(quán)分置”、有償使用、退出、繼承等問題缺乏規(guī)定。
全國人大憲法和法律委員會(huì)委員孫憲忠用“不太解渴”來形容草案到目前為止對(duì)宅基地制度的修改,他在發(fā)言中表示,“宅基地現(xiàn)在面臨的很大問題是,一方面3億左右農(nóng)民進(jìn)城,按說農(nóng)村的房子和宅基地應(yīng)該空出來,可是調(diào)查后發(fā)現(xiàn),不但原有的宅基地沒有流通出來,農(nóng)民蓋房占用土地甚至占用耕地的情形還在擴(kuò)大。有必要好好研究到底癥結(jié)在什么地方?!?
而劉振偉委員則指出,現(xiàn)行的宅基地管理使用制度存在不少弊端:一是宅基地?zé)o償使用,村莊集約化程度較低,戶均使用宅基地接近0.6畝,人均超過100平方米,浪費(fèi)嚴(yán)重。在一些東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū),宅基地供求矛盾又十分突出。二是違法違規(guī)建設(shè)多。未批先建、批少建多、一戶多宅問題突出,歷史遺留問題確權(quán)困難。三是對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限制過嚴(yán),退出補(bǔ)償機(jī)制既不完善也不清晰。四是農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)和宅基地不能抵押擔(dān)保。
而在這些問題中,21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道注意到,是否應(yīng)該適當(dāng)放寬農(nóng)村宅基地使用、流轉(zhuǎn)限制,在多位委員的發(fā)言中被重點(diǎn)討論。
十三屆全國人大常委會(huì)副委員長王東明表示,這次修法要解決宅基地制度存在的突出問題,要在保障農(nóng)民合理建房需求的同時(shí),提高宅基地使用權(quán)的流動(dòng)性。在最大限度減少閑置浪費(fèi)的同時(shí),使農(nóng)民房屋及宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值更好地體現(xiàn)出來,“這次修法應(yīng)該著眼于深化改革的大局,積極研究探索適當(dāng)放開農(nóng)民房產(chǎn)和宅基地的流轉(zhuǎn)。”
田紅旗委員認(rèn)為,應(yīng)該有限制地將流轉(zhuǎn)范圍擴(kuò)大至城市居民。他建議,將第62條第5款“農(nóng)村村民出賣、出租住宅后,再申請(qǐng)宅基地的,不予批準(zhǔn)。”修改為“農(nóng)村村民出賣、出租住宅的,需要經(jīng)過所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意。在同等條件下,本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)未予分配宅基地的成員享有優(yōu)先購買權(quán)。農(nóng)村村民出賣、出租住宅后,再申請(qǐng)宅基地的,不予批準(zhǔn)。”
田紅旗表示,宅基地的社會(huì)保障屬性即便在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下仍然不可否認(rèn)。但需要明確的是,在同等條件下,只要城市居民能夠參與購買宅基地,缺少宅基地建房的農(nóng)村村民購買的可能性基本不可能存在。所以,完全放開宅基地轉(zhuǎn)讓限制必然將造成眾多社會(huì)穩(wěn)定問題,而應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意權(quán)以及本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)尚未分得宅基地使用權(quán)的成員優(yōu)先購買權(quán),用以保障農(nóng)村村民“戶有所居”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
試點(diǎn)進(jìn)度能否追上?
多位受訪人士均告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者,在草案一審和二審稿中,之所以關(guān)于宅基地制度改革的法律修改偏向于“原則性”規(guī)定,或與宅基地“三塊地”改革推進(jìn)時(shí)間短,相關(guān)法理問題尚未厘清,政策儲(chǔ)備不夠豐富有關(guān)。
在宅基地制度改革復(fù)雜性和立法任務(wù)緊迫性的雙重壓力下,宅基地改革試點(diǎn)推進(jìn)如何?21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者注意到,從2018年初,中央提出探索宅基地集體所有權(quán)、宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)“三權(quán)分置”后,從頂層設(shè)計(jì)到基層試點(diǎn),相關(guān)工作正在不斷推進(jìn)。
以北京為例,當(dāng)?shù)?018年4月發(fā)布文件,允許村集體經(jīng)濟(jì)組織可以采取作價(jià)回購、統(tǒng)一租賃或者農(nóng)戶入股股份合作等多種方式進(jìn)行自主經(jīng)營或?qū)ν夂献鳌?
這一政策迅速帶來市場機(jī)遇,也探索解決了一些過去的理論問題。一位北京閑置農(nóng)房租賃平臺(tái)的企業(yè)負(fù)責(zé)人曾告訴記者,對(duì)于如何處理房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的問題,采取了多種方式,一是從農(nóng)戶租賃部分宅基地或全部宅基地,而房屋則由公司出資推倒重建或改裝,房屋所有權(quán)在合作到期后免費(fèi)贈(zèng)送給農(nóng)戶;二是由農(nóng)戶自己出資改裝,其中前一種更受合作農(nóng)戶的歡迎。
上述負(fù)責(zé)人告訴記者,他們平臺(tái)與村集體、農(nóng)戶的租賃合作以十年的長期租賃為主,而在南方,包括浙江和上海的一些“三權(quán)分置”試點(diǎn),則有十五年和二十年的租期。
“與承包地可以一年一簽不同,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之后,所需的投資量大,回報(bào)周期長,所以需要長期穩(wěn)定的租賃關(guān)系”,中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥告訴記者,隨著“三權(quán)分置”的進(jìn)一步落實(shí),宅基地使用權(quán)的落實(shí),讓農(nóng)戶和投資商雙方在合作期間的權(quán)益能夠更好地受到保障,比如使用權(quán)所有人可以獲得土地性質(zhì)變更或土地征收帶來的補(bǔ)償;再比如在合同中設(shè)置條款,允許農(nóng)民分享土地價(jià)值升值帶來的收益。
同時(shí),“頂層設(shè)計(jì)”也在加速完善。5月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》提出,允許村集體在農(nóng)民自愿前提下,依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市。
這一政策被認(rèn)為會(huì)極大增加村集體和農(nóng)戶在處置閑置宅基地過程中的靈活性和主動(dòng)權(quán)。一位農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的研究人士告訴記者,這一政策的落實(shí),有利于刺激地方政府和村集體基層推動(dòng)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出宅基地的動(dòng)力,也是對(duì)基層訴求的回應(yīng)。
不過,李國祥告訴記者,盡管各地都陸續(xù)有了一些經(jīng)驗(yàn),但還沒有形成可以推廣的經(jīng)驗(yàn)。考慮到法律修改的緊迫性和中央對(duì)宅基地改革的“穩(wěn)慎”基調(diào),要在此次土地管理法修改中就完成對(duì)宅基地改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的吸納,可能性不大。
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