3月8日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》(下稱《意見(jiàn)》)，在PPP(政府與社會(huì)資本合作)圈內(nèi)迅速引起震動(dòng)。

《意見(jiàn)》肯定了近年P(guān)PP業(yè)務(wù)發(fā)揮的積極作用，同時(shí)指出其存在超出自身財(cái)力、固化政府支出責(zé)任、泛化運(yùn)用范圍等問(wèn)題，進(jìn)而提出“規(guī)范運(yùn)行、嚴(yán)格監(jiān)管、公開(kāi)透明、誠(chéng)信履約”P(pán)PP規(guī)范發(fā)展的總體要求，并規(guī)定了規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合的六項(xiàng)條件。

此外，《意見(jiàn)》對(duì)新上政府付費(fèi)項(xiàng)目提出了新的要求。與以往文件明顯升級(jí)的是，除了污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目外，財(cái)政支出責(zé)任占比紅線從10%降低至5%，超出5%的地區(qū)不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪中發(fā)現(xiàn)，業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，《意見(jiàn)》是對(duì)92號(hào)文(關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知)的升級(jí)，延續(xù)了近年來(lái)防范化地方政府債解務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策意圖。

收緊政府負(fù)債敞口

深圳前海富涌谷資本管理公司投資總監(jiān)姚本智在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)表示，整體來(lái)看，實(shí)施意見(jiàn)的基調(diào)有兩點(diǎn)，一是繼續(xù)推動(dòng)PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)作;二是控制政府債務(wù)，包括支出責(zé)任。

他表示，從市場(chǎng)化運(yùn)作方面看，《意見(jiàn)》更加強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目收益性和社會(huì)資本的責(zé)任，例如規(guī)范PPP項(xiàng)目條件就要求：建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，以及社會(huì)資本要負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而不僅是建設(shè)施工。而對(duì)于脫離了市場(chǎng)化運(yùn)作的，例如社會(huì)資本方實(shí)際只承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、不承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)責(zé)任，或政府支出事項(xiàng)與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效脫鉤的，會(huì)面臨限期整改、清庫(kù)的處罰。

而在控制政府債務(wù)方面，《意見(jiàn)》細(xì)化了財(cái)政支出責(zé)任的細(xì)則要求。比如，財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目;對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示;對(duì)超過(guò)10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫(kù)。

國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部PPP雙庫(kù)專家薛濤對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，《意見(jiàn)》主要是針對(duì)純政府付費(fèi)項(xiàng)目。比如不少體量巨大，甚至含有形象工程性質(zhì)且工程導(dǎo)向明顯，給地方財(cái)政支出造成很大壓力。將新增純政府付費(fèi)項(xiàng)目的紅線從10%進(jìn)一步壓降到5%，將進(jìn)一步收緊政府負(fù)債敞口。

姚本智還表示，比政府支出責(zé)任占比進(jìn)一步壓降影響更大的，或許是《意見(jiàn)》中明確了基金預(yù)算不能作為核算支出責(zé)任的分母。目前很多項(xiàng)目都是把基金預(yù)算納入到核算口徑才使支出責(zé)任不超標(biāo)。

“新規(guī)定執(zhí)行后PPP支出責(zé)任中政府性基金預(yù)算占比大的地區(qū)和支出責(zé)任已經(jīng)接近10%的地區(qū)會(huì)受到很大的影響。” 姚本智說(shuō)。

姚本智還指出，此前很多項(xiàng)目難以找到社會(huì)資本，就以平臺(tái)公司或者平臺(tái)參股公司作為社會(huì)資本，實(shí)際上所有參與主體仍然是國(guó)資體系內(nèi)，沒(méi)有真正引入社會(huì)資本?！兑庖?jiàn)》限制同級(jí)平臺(tái)公司作為社會(huì)資本參與項(xiàng)目后，PPP項(xiàng)目缺社會(huì)資本的局面又會(huì)重現(xiàn)。

“但是需要注意的是，實(shí)施意見(jiàn)并沒(méi)有禁止不同地區(qū)的平臺(tái)交叉作為社會(huì)資本，作為一種‘擦邊球’式的方式，未來(lái)可能短期內(nèi)會(huì)被突擊使用，但這種平臺(tái)交叉的方式未來(lái)會(huì)大概率被禁止。”姚本智說(shuō)。

短期內(nèi)資本熱情或降低

除了限制性規(guī)定，《意見(jiàn)》也提出促進(jìn)PPP項(xiàng)目發(fā)展政策，包括保險(xiǎn)資金、PPP基金的股權(quán)投資，以及股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化的退出渠道。

姚本智告訴記者，目前社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目要考量的重要因素是自有資金的內(nèi)部收益率。PPP項(xiàng)目投資周期長(zhǎng)，一般情況下都難以滿足收益率要求。隨著《意見(jiàn)》措施的逐步落地，特別是市場(chǎng)化的退出渠道建立，就可以打消社會(huì)資本的顧慮，吸引更多具備實(shí)力的社會(huì)資本參與到PPP項(xiàng)目中來(lái)。

薛濤也表示，隨著績(jī)效考核的趨嚴(yán)、PPP項(xiàng)目庫(kù)背書(shū)責(zé)任的退出、財(cái)承空間進(jìn)一步被限制，這些可能會(huì)使金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP類非運(yùn)營(yíng)類項(xiàng)目更加謹(jǐn)慎。

他認(rèn)為，政府支付PPP項(xiàng)目款的信用是PPP優(yōu)化規(guī)范的“七寸”，尤其是在績(jī)效強(qiáng)化約束后，這還有待完善和落實(shí)，否則績(jī)效考核只是增加了地方政府的扣款理由。此外，PPP項(xiàng)目庫(kù)的背書(shū)功能取消也會(huì)進(jìn)一步加劇金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP的回款擔(dān)憂，PPP在短期內(nèi)將進(jìn)一步遇冷。

華北某大行對(duì)公業(yè)務(wù)人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，之前一段時(shí)間內(nèi)，包括銀行在內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)會(huì)偏好有政府背書(shū)的純政府付費(fèi)項(xiàng)目，但目前政策的導(dǎo)向是鼓勵(lì)純市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目。未來(lái)的方向比較確定，一方面是對(duì)新增項(xiàng)目按照考核要求紅線進(jìn)一步壓縮;另一方面，對(duì)于符合導(dǎo)向的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，會(huì)隨著政策的明確有望重新打開(kāi)，但具體落地還需要時(shí)間。

市場(chǎng)人士認(rèn)為，理想狀態(tài)是有更優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目讓社會(huì)資本參與，使社會(huì)資本的盈利點(diǎn)從建設(shè)施工環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)到運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，由此市場(chǎng)要素的配置會(huì)自發(fā)性地讓PPP模式朝健康有序的方向發(fā)展。