今年是我國改革開放四十年，改革開放四十年來，如何正確處理政府和市場的關系是貫穿改革歷程的核心問題。黨的十八屆三中全會和黨的十九大將處理政府與市場關系的目標定位于，“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。從計劃配置資源到市場配置資源，誰來解放看不見的手?這就要首先回答是誰束縛了看不見的手?各種抑制市場主體活力的制度安排和政策法規(guī)，其制定者和執(zhí)行者主要是各級政府及相關主管部門。“解鈴還需系鈴人”，政府主動推進市場化改革責無旁貸。

一、堅守市場化改革方向

改革開放之初，社會上下普遍認識到，政府對微觀經濟管得過多過死，是造成產品短缺和企業(yè)活力不足的重要原因。改革僵化的經濟體制是時代共識，但在改革方向上卻存在很大分歧。計劃經濟為主，還是市場調節(jié)為主;計劃與市場是否可以有機結合等諸如此類涉及體制和方向的根本性問題長期困擾著理論界和實際工作部門。

1992年鄧小平南方談話后，經過黨的十四大、十五大，我國在改革頂層設計上取得了兩個重大突破。一是解開計劃經濟、市場經濟與社會制度的綁定，明確經濟體制改革的方向是建立社會主義市場經濟體制。也就是說，我國改革的方向不是計劃與市場并存的雙重體制，更不是計劃體制，而是社會主義制度下單一的市場經濟體制。二是解開所有制與社會制度的綁定，明確以公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展是我國的基本經濟制度。

現在，這些內容已經寫入了初中課本，但很多領導干部和企業(yè)負責人的思想仍停留在改革開放之初?！皣艺{節(jié)市場、市場引導企業(yè)”，“國有企業(yè)按國家計劃辦，非公經濟由市場調節(jié)”等觀點時有耳聞。

正是在這些計劃經濟思想影響下，“雙軌制”管理、對微觀經濟主體活動過多干預仍很普遍。近年來，有些部門分解下達的指標越來越多;在固定資產投資、土地供給、能源資源開發(fā)利用、產品生產許可、行業(yè)市場準入等方面，保留了大量行政審批事項;對市場主體設置了數量龐大的行政處罰事項，很多處罰設置依據不足、條款更新滯后、內容相互沖突、自由裁量權過大;國有企業(yè)自主權下降，接受的直接管理、直接考核日益復雜，等等。這些做法與市場化改革的方向背道而馳!

解放看不見的手，首先要解放思想。政策研究者、決策者要善于鑒別政府與市場的界限，該市場主體決定的還給市場，市場失靈的才留給政府。

二、依靠改革打破供給約束

在宏觀經濟管理中，政府主要是進行供給管理和需求管理。新中國成立以來，在供給與需求關系上，我國大致經歷了3個階段。

第一階段，從“一五”計劃到1998年。受計劃經濟影響，是供給約束階段。1978年后，隨著改革開放引入市場機制，供給約束逐步減弱。第二階段，從1998年開始，我國宣布結束了供給約束，絕大部分商品實現了供求平衡或供大于求。從此，我國開始進入需求約束階段。第三階段，在2014年前后，我國經濟進入新常態(tài)。在需求約束問題尚未解決的情況下，供給約束的矛盾日益凸顯，矛盾的主要方面在供給側。當前和今后一個時期，我國處在供給約束與需求約束并存的階段。

在計劃經濟時代，一般生活消費品供給嚴重不足，最直觀的表現是票證分配和排隊購買?，F在，這些現象已經消失。進入新常態(tài)以來，供給約束主要表現在，一是生產要素領域，如建設用地供給不足造成地價過快上漲，資本市場流動性不足造成融資難、 融資貴。二是生產要素以外的產品和服務領域，如能源產品價格長期居高不下，居民用不上好藥新藥放心藥，以及教育、醫(yī)療、文化等領域優(yōu)質服務供應不足，等等。

造成供給約束的主要原因是不合理的制度安排，供給側結構性改革根本途徑只能是深化改革。

三、推進全產業(yè)鏈市場化改革

長期以來，各地方、各部門都出臺了大量改革政策，但是各種干預市場的行政權力在中央和地方之間不斷上收、下放，在部門之間橫向轉移，卻沒有真正給企業(yè)松綁。價格管控、限制競爭、新設壁壘等問題層出不窮。不同地區(qū)，不同領域的市場化進程明顯失衡。產生這些現象，是我國條塊分割體制的必然結果。解決這些問題，需要開展基于體制亞型的全產業(yè)鏈市場化改革。

(一)“鏈式改革”應對“約束蔓延”

條塊分割是在計劃經濟時期形成的制度現象。為了滿足制定和執(zhí)行計劃的需要，“條條”(行業(yè)、行政隸屬關系)、“塊塊”(區(qū)域)構成了相對獨立的管理體系。由于彼此難以協調，對經濟工作的領導往往政出多門、矛盾叢生。當然，“條條”和“塊塊”也都會提出各自的改革思路。這種各自為政的改革，可以形象地稱為“點式改革”。在制定改革方案時，部門和地方既要考慮公共福利最大化，也不可避免地要考慮自身利益。當二者產生矛盾時，往往是公共福利讓位于自身利益。

打破“點式改革”的困境，需要在改革方法論上有所突破。當前，經濟生活中的突出矛盾大都可以歸結到某一產業(yè)鏈。很多問題表現在產品交易環(huán)節(jié)，產生問題的原因則源自上下游的多個環(huán)節(jié)。取代“點式改革”的一個思路是，進行以問題為導向的全產業(yè)鏈市場化改革，即“鏈式改革”。

研究產業(yè)鏈可以發(fā)現：當不完全市場產業(yè)鏈的非市場環(huán)節(jié)出現供求矛盾時，政府往往會采取直接干預的措施。供不應求時，鼓勵增加供給、限制需求;供大于求時，限制供給、鼓勵需求。這種干預看上去很有必要，但干預政策出臺的節(jié)奏大都會滯后于市場供求關系的變化。由于存在干預的滯后性，供需矛盾會向產業(yè)上游或下游環(huán)節(jié)蔓延，政府又不得不出手對上游或下游的供需環(huán)節(jié)進行同樣的干預。干預的范圍就從一個環(huán)節(jié)，擴展到更多的環(huán)節(jié)。擴展的環(huán)節(jié)越多，就會遇到更多的供需矛盾。最后，政府只有把整個產業(yè)鏈都納入計劃，或者把上下游的企業(yè)合并到一個企業(yè)中，才會穩(wěn)定供求關系。當然，這還是理想的結果。實際情況往往是，政府不可能精確掌握所有的供給和需求信息，其干預的滯后性和隨意性，最終導致全產業(yè)鏈的衰退。

這些現象反映出不完全市場產業(yè)鏈存在“約束蔓延”的規(guī)律。這里所謂“約束”包括兩方面的含義:一是政府對微觀市場主體的行政約束，二是產品的供給約束。從制度層面看，不完全市場產業(yè)鏈的運行會從“點約束”(點干預)走向“鏈約束”(全產業(yè)鏈干預)，導致“全產業(yè)鏈逆市場化”。比如煤電矛盾、氣荒，都是不完全市場產業(yè)鏈約束蔓延的結果。

客觀而言，“點式改革”在我國市場化改革歷程中發(fā)揮了積極作用。但是，在其紅利釋放完畢后，改革應當進入“鏈式改革” 階段。改革的目標是，將計劃與市場相交織的產業(yè)鏈，改造為市場對資源配置起決定性作用的產業(yè)鏈。

(二)體制亞型重塑改革路徑

那么，改革改到什么程度才叫市場化?這又涉及對計劃體制與市場體制這兩個基本概念的辨識。

我們習慣上一般將經濟體制分為計劃體制和市場體制。但是，在應用這種分型時會發(fā)現，現有體制類型劃分無法解釋政府和企業(yè)的非典型性行為。比如，很多國有企業(yè)的投資活動體現了政府意志，但它們不同于計劃經濟下的企業(yè)。這類企業(yè)具有較大的經營自主權，按照市場價格進行交易、招投標等活動。政府對企業(yè)沒有下達指令性計劃，不能調撥企業(yè)的產品和資產。市場經濟條件下的企業(yè)對利率變動相當敏感，利率高啟時，企業(yè)會縮減投資規(guī)模;利率低時，擴大投資規(guī)模。但我們大量國有企業(yè)則對利率不敏感，利率上升時不是收縮投資規(guī)模，而是擴大投資規(guī)模。類似這樣的企業(yè)行為，既不能用計劃經濟理論，也不能用市場經濟理論進行解釋。因此，研究經濟體制改革時，如何對現有體制進行定位便成了問題。

由于現有體制的分類方法過于粗泛，不足以解釋很多政府和企業(yè)的行為，有必要對每一種體制內部作進一步的分類研究。這里可引入“體制亞型”的概念，即在同一組織制度下，因局部結構差異導致同特征的體制類型。計劃體制、市場體制、雙重體制都存在不同的亞型。計劃體制可以包括直接計劃、間接計劃等亞型;市場體制包括完全競爭市場、壟斷、壟斷競爭、寡頭壟斷等亞型;雙重體制包括影子計劃、壟斷計劃、分散計劃、外生計劃、差別管理等亞型。

有了體制亞型這個概念工具，全產業(yè)鏈市場化改革的路徑可以概括為：一是類型識別，對產業(yè)鏈中的非市場環(huán)節(jié)進行體制分型，明確是計劃體制還是雙重體制中的哪一種亞型。二是建立目標模式，明確這些非市場環(huán)節(jié)向哪類市場體制亞型轉型。三是提出覆蓋全產業(yè)鏈的一攬子方案。四是改革實施，將每一個計劃體制亞型、雙重體制亞型改變?yōu)槭袌鲶w制亞型。將我國經濟體系中若干主要不完全市場產業(yè)鏈，進行市場化改革，可以完成體制轉軌的大部分任務。

四、以改革精神更新發(fā)展政策工具

我國最常使用的發(fā)展政策工具包括發(fā)展規(guī)劃、宏觀調控、產業(yè)政策,都可以追溯到計劃經濟。政府制定和執(zhí)行發(fā)展政策，是直接影響市場主體活動的行政行為。在市場經濟條件下，必須改革和運用發(fā)展政策工具。

(一)發(fā)展規(guī)劃和年度計劃

隨著我國確立社會主義市場經濟體制改革方向，五年規(guī)劃、年度計劃從性質、內容到方法都發(fā)生了重大變化。規(guī)劃和計劃總體上是指導性的，改革的方向是宏觀性、戰(zhàn)略性、政策性，而不是下達和執(zhí)行過多的計劃指標。

近年來，規(guī)劃和計劃日益成為很多政府部門直接干預經濟活動的依據或手段。全國有 106 個大中城市的 “土規(guī)”、108 個城市的“城規(guī)” 要逐級上報至國務院審批，規(guī)劃調整時也要報國務院。這種冗長的審批程序極大地約束了投資增長，成為經濟健康發(fā)展的阻力。有些投資主管部門按五年規(guī)劃核準項目，超出規(guī)劃的項目不予受理，直接干預了企業(yè)的投資自主權;各地經濟運行主管部門對發(fā)電企業(yè)下達發(fā)電利用小時計劃，限制電力市場交易，等等。如果說計劃經濟時期計劃體制的特征是“高度集中”，現在則表現為“分散計劃”。所有傳統計劃體制的弊端，在“分散計劃”體制下再次重現，其解決的難度不亞于當年計劃體制改革。

在市場經濟條件下如何規(guī)劃未來?這是在“放管服”改革中不容回避的問題。對目前已存在的各種計劃管理方式，如土地計劃、貸款規(guī)模計劃、發(fā)電量計劃等，有必要進行一次徹底清理。對可以取消的計劃指標堅決取消;一時難以取消的，可以先轉變?yōu)橹笇杂媱?。不應再允許各部門將計劃指標層層分解，要求各地層層落實。重新審視各種約束性指標分解下達情況。落實約束性指標應當考慮地方實際情況，做到幾上幾下、上下結合、綜合平衡、留有余地。對必須保留的計劃指標和約束性指標，有必要引入第三方監(jiān)督，防止出現部門自定指標、自己落實、自我監(jiān)督，缺少公信力的局面。

(二)宏觀調控政策

宏觀調控，主要包括財政政策和貨幣政策。但是在我國，政府的固定資產投資對經濟周期的調節(jié)作用十分明顯，而且形成了相對獨立的部門組織實施?？陀^上，我國的宏觀調控包括了財政、貨幣、投資三個手段。

我國的政府固定資產投資基本上是由政府行政決策。這就像一個公司，有的公司由董事會決定投資，財務部門撥款;有的公司由總經理或投資部門決定投資，財務部門撥款?？傊?，財務決策與財務執(zhí)行不能由一個部門負責，這樣才可以形成監(jiān)督制約。從這個意義上講，我國政府投資由投資主管部門為主決策、財政部門執(zhí)行，是一種合理的制度安排。

國際金融危機以來，我國一直實施積極財政政策，但政府投資究竟投了多少?進度如何?結構是否合理?還沒有準確的統計。近年來，地方政府債務風險增加，究竟有多少債務，各個部門和地方的統計也不一致。這些不確定性更增加了市場和中央政府對風險的擔憂。出現這些問題，說明各級政府對利用自身財力進行的投資活動缺少統一規(guī)劃，對債務還本付息缺少統籌安排。解決這些問題，有必要建立與政府投資職能相適應的投資管理體制和預算制度，滾動編制投資規(guī)劃和資本預算。

宏觀調控的另一重要手段是貨幣政策。我國作為外匯儲備和國內儲蓄率最高的國家，卻出現了“錢越多、錢越貴”的倒掛現象。大量需要貸款的企業(yè)得不到信貸支持，實體經濟融資難、融資貴。影子銀行、表外業(yè)務、非標產品層層轉嫁成本和風險。

近年來，在金融體制改革方面出臺了宏觀審慎管理政策，看上去覆蓋了全部資本市場的業(yè)務，實質上尚未觸及金融體制的核心問題。一是銀行業(yè)大量風險來源于僵化的計劃管理。二是金融機構對國企和民企實行“信用雙軌”政策。三是對直接融資管得過多過死。四是政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務“混搭”。政策性銀行加大了商業(yè)性業(yè)務比重，偏離了其應有職能;商業(yè)銀行又大量從事政策性業(yè)務，由于短存長貸，加劇了期限錯配，增加了金融風險的隱患。

從解決融資難、融資貴，防范金融風險出發(fā)，當前需要充分保證經濟發(fā)展對流動性的合理需求，取消對貸款規(guī)模的計劃管理。降低直接融資門檻，推行股票、企業(yè)債券發(fā)行注冊制改革，賦予企業(yè)較大的上市、發(fā)債自主權。分離銀行的政策性和商業(yè)性業(yè)務，對各銀行已有的政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務實行分賬管理、分類考核、分類監(jiān)管。建立兩種業(yè)務的防火墻，銀行內部不再進行交叉補貼。

(三)產業(yè)政策

世界上具有較強競爭力的經濟體，大都經歷了類似的發(fā)展階段，分別是生產要素驅動階段、投資驅動階段、創(chuàng)新驅動階段、財富驅動階段。對眾多后發(fā)國家而言，凡是有發(fā)展抱負的政府，無不需要選擇正確的競爭策略，產業(yè)政策便是實現趕超戰(zhàn)略的重要政策工具。同時，采取適當的發(fā)展政策，加快發(fā)展速度，提高民生福祉。目前，我國拿得出手的“中國名片”，其背后大都有產業(yè)政策的身影。產業(yè)政策如同國之重器，不可輕易言棄。同時應當看到，隨著一些領域出現產能過剩以及數字革命的來臨，我國需要制定新的符合發(fā)展實際和國際規(guī)則的產業(yè)政策。

五、在發(fā)展大局中定位環(huán)境保護

我國的發(fā)展成就令世界矚目，環(huán)境惡化也令世界側目。發(fā)展與保護，孰輕孰重?很多發(fā)達國家的經歷是，從忽視環(huán)保到環(huán)境意識的覺醒，再到極端環(huán)保，之后回歸理性，逐步在可持續(xù)發(fā)展上達成共識。目前，國際社會普遍公認，可持續(xù)發(fā)展包括經濟發(fā)展、社會進步、環(huán)境保護三大支柱，彼此間相互依存、相互加強而不是相互對立。

我國對發(fā)展與保護的認知也在不斷進步。片面強調發(fā)展、忽視環(huán)境固然是錯誤的，但片面強調環(huán)境保護、限制發(fā)展同樣不可取。長期以來，一些部門、機構和學者的政策訴求是先保護、再發(fā)展，這種觀點在社會上有較大的影響。但應當看到，在工業(yè)化社會，沒有強大的經濟實力，就無法進行有效的環(huán)境保護。與國際上可持續(xù)發(fā)展理念相一致，我國采用了“在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展”的方針。

我國環(huán)境問題背后也有深刻的體制原因。以霧霾為例，大部分大氣污染來源于能源使用。比如，煤炭清潔利用不夠，可再生能源推廣困難，優(yōu)質能源比重低等。不合理的體制是經濟粗放發(fā)展、能源粗放利用的重要原因。在環(huán)境治理上，傳統的治理手段，如指標控制、項目審批、價格補貼等，在市場經濟條件下已很難達到約束和激勵企業(yè)的目的。為了消除大氣霧霾，必須先推進能源市場化改革，解決“體制霧霾”。在環(huán)境治理中更多地引入現代公共管理理念和競爭機制，劃清政府行為與企業(yè)行為的界限，減少政府審批和指標控制，把更多的精力放在對企業(yè)環(huán)境行為的全過程監(jiān)管上。

六、用世界眼光謀劃多邊經濟關系

市場化與全球化密不可分。我國的經濟活動已經遍布世界，但參與全球經濟治理還是一支新力量。全球經濟治理主要通過一系列的國際組織、國際法以及各種形式的多邊活動而實現。目前，我國還沒有主動發(fā)起的、有約束力的國際條約，但主動發(fā)起的國際組織已經實現零的突破。

我國參與全球治理既需要學習、適應，也要為維護自身利益在規(guī)則制定上提出合理的意見。在參與的次序上，可以首先在亞洲特別是東亞的區(qū)域經濟合作中成為主要力量，再謀求全球治理中的地位。全球金融市場治理方面，我們應增進亞洲貨幣合作，建立亞洲基礎設施建設金融機構，發(fā)展亞洲債券市場，提高我國在區(qū)域和全球金融治理中的影響力。能源資源是另一個重要的全球治理的議題，但是能源資源已經是全球性市場，而不是區(qū)域性市場。所以我國應著力于構建能源集體安全體系、全球能源治理機制、全球能源資源市場穩(wěn)定機制等方案，對于在開放體系中保障我國的能源安全進行了探索。

今年是我國改革開放40周年，是什么帶來了文明古國生產力的巨大飛躍?不同的專家可以從政治、經濟、人文等各個角度進行回答。一個不爭的事實是，我國結束了計劃經濟，走上了市場化改革的道路。正是在市場這只看不見的手的作用下，各類市場主體以驚人的速度創(chuàng)造了前所未有的財富。

讓看不見的手做主，知亦難、行亦難。自上屆政府以來，在“放管服”改革中出臺了大量政策措施，但這僅是開始，更多改革從理論到實踐還面臨數不清的障礙。今天我國改革開放已歷四十年，我們可以明確的一點是，仍然需要積極努力解放看不見的手!