首個地方版規(guī)范文件出爐 PPP條例征求意見已初步梳理

項目篩查將啟 PPP迎最嚴(yán)規(guī)范

日前，江蘇省發(fā)布我國首個地方版強(qiáng)化政府和社會資本合作(PPP)監(jiān)管的規(guī)范文件，從地方層面再度強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁借PPP模式變相舉債融資，堅決防止PPP模式異化為地方政府新的融資平臺。

在地方落實(shí)PPP從嚴(yán)監(jiān)管的同時，頂層設(shè)計和中央部門層面也將“規(guī)范”作為推進(jìn)PPP工作的重中之重?！督?jīng)濟(jì)參考報》記者獲悉，財政部醞釀啟動對PPP項目庫中的項目“過篩子”，剔除不合規(guī)項目。同時，PPP立法進(jìn)程也在加速推進(jìn)，有關(guān)部門就“PPP條例征求意見稿”中收集到的意見已經(jīng)進(jìn)行了初步梳理。

出爐 首個地方版PPP規(guī)范文件發(fā)布

近日，江蘇省財政廳官網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》(以下簡稱《意見》)，進(jìn)一步規(guī)范PPP項目?！兑庖姟分赋觯瑖?yán)禁借PPP模式變相舉債融資，堅決防止PPP模式異化為地方政府新的融資平臺。

在這份實(shí)施意見中，江蘇財政廳要求嚴(yán)格規(guī)范PPP項目庫管理，健全完善PPP項目方案審核機(jī)制，規(guī)范建立PPP項目財政支出責(zé)任臺賬，全面公開PPP項目信息，加大PPP項目監(jiān)督檢查力度，健全完善PPP工作體制機(jī)制。

依據(jù)《意見》，江蘇對地方政府參與PPP項目提出“四個不得”，即不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對PPP項目提供擔(dān)?；蛘叱鼍呷魏芜€款承諾。此外，《意見》還就規(guī)范建立PPP項目財政支出責(zé)任臺賬做出部署，明確要強(qiáng)化財政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束。

財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至9月末，江蘇省進(jìn)入準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行階段的PPP項目210個，總投資4738億元，落地率為43.3%。

值得關(guān)注的是，這是我國地方政府出臺的首個強(qiáng)化PPP監(jiān)管的規(guī)范性文件。業(yè)內(nèi)預(yù)計，繼江蘇省之后，或有更多地方版規(guī)范文件出爐。

大岳咨詢總經(jīng)理金永祥對《經(jīng)濟(jì)參考報》記者表示，江蘇此次發(fā)布的文件與財政部的要求是一致的，要規(guī)范PPP項目，防控風(fēng)險。江蘇的PPP體量不大、大體規(guī)范，發(fā)文規(guī)范較容易。有些省份PPP項目多，不規(guī)范的項目可能也多，規(guī)范的壓力會比較大。

據(jù)悉，不少地方也已開始積極探索PPP規(guī)范發(fā)展的制度建設(shè)。例如，安徽省從制度設(shè)計和政策安排層面，明確了適用于PPP模式的項目類型、伙伴選擇、合同管理、績效評價和退出機(jī)制等，進(jìn)一步厘清了政府和社會資本的邊界，明確了政府和社會資本的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，有效防范PPP模式推廣過程中的政府爽約和企業(yè)失信等。

推進(jìn) PPP立法進(jìn)程提速

頂層設(shè)計方面，PPP立法一直備受關(guān)注。業(yè)內(nèi)指出，當(dāng)前PPP相關(guān)法律層級不高、法律沖突較多、政策銜接不暢等問題已經(jīng)掣肘了PPP工作的順利開展?！敖陙?，各方針對PPP出了很多政策，但依然沒有一部能夠解決基本保障問題的法律。立法解決的是大的原則性問題，根本意義在于從法律上明確地位，提供保障和依據(jù)?！苯鹩老楦嬖V《經(jīng)濟(jì)參考報》記者。

今年7月，國務(wù)院法制辦公開了由國務(wù)院法制辦、國家發(fā)展改革委、財政部起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》，并公開征求意見。這標(biāo)志著，備受業(yè)界關(guān)注的PPP立法獲得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

財政部條法司副司長周勁松日前在第三屆中國PPP融資論壇期間表示，目前來看，社會各界對征求意見稿的主要意見在于：一是名稱，“政府和社會資本合作條例”更為簡潔?；A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不屬于同一范疇的概念，基礎(chǔ)設(shè)施是公共服務(wù)的組成部分，兩者不宜并列。二是政府和社會資本合作的定義。條例征求意見稿的定義中，可以采取哪些競爭性方式選擇社會資本方，是否僅由社會資本方負(fù)責(zé)項目的投資建設(shè)運(yùn)營。三是社會資本方的范圍。大部分社會資本方難以同時具有投資建設(shè)運(yùn)營能力，應(yīng)當(dāng)允許其他組織形式的社會資本方(如非營利組織)參與，明確聯(lián)合體作為社會資本方的情形，不得作為社會資本方的限制性規(guī)定等。四是PPP模式的評估論證機(jī)制。征求意見稿規(guī)定，擬定合作項目實(shí)施方案，從經(jīng)濟(jì)效益、社會效益等方面對采用政府和社會資本合作模式的必要性、合理性組織開展評估，但沒有寫明“物有所值評價”程序，給實(shí)踐造成了一定的誤解和困惑。

在國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、中國科學(xué)院大學(xué)中國PPP研究中心主任孟春看來，PPP立法是將實(shí)踐中被廣泛接受的理念性、原則性內(nèi)容上升為法律，以更好地服務(wù)實(shí)踐。應(yīng)貫徹依法治國、科學(xué)立法、民主立法的要求，盡快修改和完善好PPP條例，以保障社會資本的利益訴求，引導(dǎo)社會資本更多地參與PPP，促進(jìn)我國PPP規(guī)范發(fā)展。

從嚴(yán) PPP迎“最嚴(yán)規(guī)范”

無論是地方版規(guī)范文件的出爐，還是頂層設(shè)計的加速推進(jìn)，都釋放出PPP監(jiān)管規(guī)范從嚴(yán)的信號。有業(yè)內(nèi)人士稱，PPP正迎來“最嚴(yán)規(guī)范”。

據(jù)統(tǒng)計，截至今年9月底，全國已進(jìn)入開發(fā)階段的項目達(dá)6778個，總投資約10.1萬億元，其中已落地項目2388個，投資額約4.1萬億元。我國已成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場。

不過，財政部副部長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌坦言，在PPP改革取得預(yù)期成果的同時，我們也要清醒地認(rèn)識到，在PPP改革實(shí)踐中，一些地方對新發(fā)展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單化作政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風(fēng)險分配不合理、明股實(shí)債、政府變相兜底，重建設(shè)輕運(yùn)營、績效考核不完善，社會資本融資杠桿倍數(shù)過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風(fēng)險。對此，我們應(yīng)高度警惕并要切實(shí)加以解決。

中央層面，PPP規(guī)范文件近期密集出臺。今年5月，財政部聯(lián)合發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會和證監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。10月，國資委辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)財務(wù)風(fēng)險管控的通知》征求意見稿，要求建筑類央企累計對PPP項目投資不超過集團(tuán)凈資產(chǎn)的40%，其他央企比例不超過20%。

《經(jīng)濟(jì)參考報》記者日前獲悉，財政部將強(qiáng)化10%的財政支出紅線，重點(diǎn)警惕明股實(shí)債等風(fēng)險。與此同時，還將啟動全國PPP入庫項目的一輪大篩查，堅決清理篩查不規(guī)范項目。對不具備條件，沒有規(guī)范開展“兩個論證”(物有所值評價和財政承受能力論證)的項目，特別是不具備公共產(chǎn)品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒有建立長期按效付費(fèi)機(jī)制，以及過度依賴政府付費(fèi)的項目，將予以剔除。