11月20日,財政部和國稅總局發(fā)布《資源稅法(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)。
兩部門提出,考慮到資源稅改革已全面完善了稅制要素、健全了征管措施、優(yōu)化了稅收制度,可保持改革確定的稅制框架和稅負水平基本不變,全面實行從價計征方式,將改革成果上升為法律。
國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文對21世紀經(jīng)濟報道記者分析,《征求意見稿》確定的征稅對象為礦產(chǎn)品和鹽這兩類礦產(chǎn)資源,而不包括生態(tài)資源,范圍相對狹窄。《資源稅法》應放在生態(tài)環(huán)境資源這樣大的范疇下進行統(tǒng)籌考慮。
目前,《資源稅法》已經(jīng)納入十二屆全國人大常委會的立法計劃,且為一類立法項目,即條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案。
全國人大的一位工作人員對21世紀經(jīng)濟報道介紹,目前《征求意見稿》只是由相關(guān)行政部門征求意見,下一步可能會由國務院法制辦征求意見,在國務院常務會議通過之后再提交人大常委會議。能否在十二屆全國人大常委會任期內(nèi)提交,主要看各方的反饋意見。
征稅對象不包括各類生態(tài)空間
資源稅改革已有二十多年歷史。
1993年12月,國務院發(fā)布《中華人民共和國資源稅暫行條例》;自2011年11月起,我國陸續(xù)實施了原油、天然氣、煤炭等資源稅從價計征改革。自2016年7月起全面實施改革,對絕大部分應稅產(chǎn)品實行從價計征方式,建立了稅收與資源價格掛鉤的自動調(diào)節(jié)機制,增強了稅收彈性。
統(tǒng)計資料顯示,1994年至2016年,全國累計征收資源稅7972億元,年均增長14.8%,其中2016年征收資源稅951億元??偟目?,資源稅制度已比較規(guī)范和完善,制定法律的條件已基本成熟。
黨的十九大報告明確指出,“堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策”“推進資源全面節(jié)約和循環(huán)利用”。為了更好地發(fā)揮稅收促進資源節(jié)約和環(huán)境保護的作用,必須加快制定資源稅法,完善資源稅法律制度。
目前的《征求意見稿》共19條,明確了資源稅的納稅人為在中華人民共和國領(lǐng)域和管轄的其他海域開采礦產(chǎn)品或者生產(chǎn)鹽的單位和個人,征稅對象為礦產(chǎn)品和鹽。
這一征收范圍相對狹窄。此前十八屆三中全會通過的決定提出,將資源稅擴展到占用各種自然生態(tài)空間的要求,逐步將水、森林、草場、灘涂等資源納入征稅范圍。
對此,兩部門解釋,根據(jù)黨中央、國務院決策部署,自2016年7月起在河北省實施了水資源稅改革試點,并將擴大試點范圍。考慮到水資源稅改革處于試點階段,水資源稅制度仍需通過試點探索和完善,目前立法條件尚不成熟。為保障征收水等資源稅有法可依,《征求意見稿》規(guī)定,國務院可以組織開展水等資源稅改革試點。
同時,對森林、草原等其他自然資源征收資源稅的條件還不具備。
“目前這樣的處理方式比較妥當,因為對各類生態(tài)空間如何定價,全球都未找到合適的公認的定價方法,到底是通過稅法方式還是通過其他方式定價?誰來支付?這些問題需要進一步研究?!敝锌圃嚎萍紤?zhàn)略咨詢研究院副院長王毅對21世紀經(jīng)濟報道分析。
此外,在稅率設計上,根據(jù)實際執(zhí)行情況,《征求意見稿》除對個別稅目的稅率幅度適當調(diào)整外,基本維持了現(xiàn)行稅率確定方式和稅率水平,在《資源稅稅目稅率表》中規(guī)定了各稅目的固定稅率或者幅度稅率。
對規(guī)定幅度稅率的稅目,由省級人民政府提出具體適用稅率建議,報同級人民代表大會常務委員會決定,并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。
根據(jù)《資源稅稅目稅率表》,原油和天然氣的稅率都為6%,煤的稅率為2%-10%。
全面實行從價計征
《征求意見稿》明確了全面實行從價計征的原則。
具體來說,對絕大部分應稅產(chǎn)品實行從價計征,對經(jīng)營分散、難以控管的少數(shù)應稅產(chǎn)品可選擇實行從價計征或者從量計征,具體方式由省級人民政府提出,報同級人民代表大會常務委員會決定。
同時,《征求意見稿》基本延續(xù)了《暫行條例》和資源稅改革政策規(guī)定,明確了4項減免稅情形。
一是考慮到油氣生產(chǎn)、運輸過程中需耗用油氣資源的工藝特點,對開采原油以及油田范圍內(nèi)運輸原油過程中用于加熱的油氣免稅;
二是考慮到深水油氣勘探開發(fā)技術(shù)復雜、投資大、風險高,為支持深水油氣勘探開發(fā),從深水油氣田開采的油氣減征30%資源稅;
三是考慮到衰竭期礦山開采難度大、成本高,從衰竭期礦山開采的礦產(chǎn)品,經(jīng)國土資源等主管部門認定,減征30%資源稅;
四是為提高資源綜合利用率,從低豐度油氣田、低品位礦、尾礦、廢石中采選的礦產(chǎn)品,經(jīng)國土資源等主管部門認定,減征20%資源稅。
此外,國務院可以根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要規(guī)定其他免征或者減征資源稅情形,報全國人民代表大會常務委員會備案。
值得關(guān)注的是,《征求意見稿》提出,中外合作開采原油、天然氣并繳納礦區(qū)使用費的中國企業(yè)和外國企業(yè),依照本法規(guī)定繳納資源稅,不再繳納礦區(qū)使用費。
此前,早在2011年9月,國務院修改了《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》《中華人民共和國對外合作開采陸上石油條例》,規(guī)定對中外合作開采海洋和陸上油氣資源不再繳納礦區(qū)使用費,統(tǒng)一繳納資源稅。
同時明確,對2011年11月1日前已訂立對外合作開采海洋和陸上油氣資源合同的,繼續(xù)繳納礦區(qū)使用費,不繳納資源稅;合同期滿后,依法繳納資源稅。但是,由于礦區(qū)使用費設有起征點且費率低(約為1%),而油氣資源稅稅率為6%,同時,對外合作開采油氣資源合同期限較長(20年至50年不等),對2011年11月1日之前簽訂油氣開采合同的中外企業(yè)與其他企業(yè)適用不同的稅費制度,造成企業(yè)之間負擔不公平,不利于促進公平競爭。
兩部門解釋,考慮到資源稅法實施后,開采應稅產(chǎn)品的單位和個人均須繳納資源稅,為保持稅法的統(tǒng)一性和權(quán)威性,促進稅制統(tǒng)一和稅負公平,《征求意見稿》提出中外合作開采原油、天然氣的中外企業(yè),依照本法規(guī)定繳納資源稅,不再繳納礦區(qū)使用費。
在資源稅的歸屬上,財政部財科所所長劉尚希此前對21世紀經(jīng)濟報道解釋,“資源稅主要定位為地方稅,對地方財政收入的影響,主要看地方的資源稟賦?!?
他強調(diào),資源稅整體上是一個小稅種,對地方財政收入影響不會太大,它更多的是發(fā)揮促進資源節(jié)約和環(huán)境保護的調(diào)節(jié)作用。
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