探采合一、采礦權(quán)抵押確權(quán)、完善區(qū)塊出讓嚴(yán)格退出制度等，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)，明確有關(guān)礦業(yè)資源開(kāi)采等產(chǎn)權(quán)改革任務(wù)。

具體來(lái)說(shuō)，在產(chǎn)權(quán)體系方面，探索研究油氣探采合一權(quán)利制度，加強(qiáng)探礦權(quán)、采礦權(quán)授予與相關(guān)規(guī)劃的銜接;依法明確采礦權(quán)抵押權(quán)能，完善探礦權(quán)、采礦權(quán)與土地使用權(quán)、海域使用權(quán)銜接機(jī)制。

在促進(jìn)高效開(kāi)發(fā)利用方面，全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓，調(diào)整與競(jìng)爭(zhēng)性出讓相關(guān)的探礦權(quán)、采礦權(quán)審批方式;有序放開(kāi)油氣勘查開(kāi)采市場(chǎng)，完善競(jìng)爭(zhēng)出讓方式和程序，制定實(shí)施更為嚴(yán)格的區(qū)塊退出管理辦法和更為便捷合理的區(qū)塊流轉(zhuǎn)管理辦法。

“《指導(dǎo)意見(jiàn)》的每一項(xiàng)任務(wù)，都對(duì)應(yīng)著目前中國(guó)面臨的油氣區(qū)塊勘探開(kāi)發(fā)面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?！币晃粐?guó)有油田企業(yè)的人士告訴記者，“正確的指導(dǎo)意見(jiàn)能不能得到貫徹和執(zhí)行，考驗(yàn)的是后續(xù)具體細(xì)則的制定?！?

一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題是，我國(guó)現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》上一次大修是1996年，主要法律沿用23年，和目前的市場(chǎng)情況已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重不適。《指導(dǎo)意見(jiàn)》中的許多思路，都要依靠后續(xù)對(duì)于這一法律的修訂。

依據(jù)公開(kāi)報(bào)道，兩會(huì)期間就有多名代表呼吁加快這一法律的修訂進(jìn)程;2017年成立《礦產(chǎn)資源法》修改小組之后，已經(jīng)進(jìn)行了多輪的意見(jiàn)征集，但進(jìn)展緩慢。在上述指導(dǎo)意見(jiàn)出臺(tái)后，相關(guān)法律或?qū)⒆裱@些思路進(jìn)行修改。

多項(xiàng)規(guī)定直指現(xiàn)實(shí)矛盾

《指導(dǎo)意見(jiàn)》所確定的針對(duì)下一輪自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的主要任務(wù)，全部回應(yīng)了目前階段行業(yè)對(duì)于勘探開(kāi)發(fā)提出的問(wèn)題。不僅將不同主體企業(yè)之間的門檻拉回了同一水平線，更是旨在提升資源勘探開(kāi)發(fā)的效率，降低成本。

在探采礦權(quán)方面，和目前《礦業(yè)資源法》中，探礦權(quán)擁有方優(yōu)先獲得采礦權(quán)表述不同，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確探索探采礦權(quán)合一，加強(qiáng)兩權(quán)的授予和相關(guān)規(guī)劃的銜接、完善與土地使用權(quán)的銜接。

實(shí)際上，目前企業(yè)在上游勘探開(kāi)發(fā)方面，為了提升效率，在近年來(lái)都在實(shí)行“勘探開(kāi)發(fā)一體化”的業(yè)務(wù)模式。在勘探有了一定程度的進(jìn)展之后，直接進(jìn)入生產(chǎn)環(huán)節(jié)，不僅可以降低各種成本，還提高了從勘探到生產(chǎn)的速度。

但是，在目前法律體系下的行政審批規(guī)定，導(dǎo)致這種業(yè)務(wù)模式面臨著多次審批帶來(lái)的低效困境?！霸诳碧綄?duì)某一區(qū)塊了解到一定程度后，開(kāi)始進(jìn)行采礦權(quán)的申請(qǐng)?！鄙鲜鋈耸扛嬖V記者，“先是上報(bào)到總公司，再由總公司向自然資源部門進(jìn)行申請(qǐng)?！?

一般情況下，這一過(guò)程起碼要一年以上的時(shí)間。以中海油發(fā)現(xiàn)的渤中19-6為例，從2017年末勘探基本結(jié)束，到2018年底獲得批復(fù)，這一千億方級(jí)別大氣田用掉了差不多一年的審批周期。

采礦權(quán)批復(fù)之后，石油公司還需要在地方政府方面申請(qǐng)土地使用權(quán)，此時(shí)還將會(huì)遇到地方政府不配合等多重因素的制約。在國(guó)家強(qiáng)調(diào)加大勘探開(kāi)發(fā)力度，提升國(guó)內(nèi)油氣產(chǎn)量的大環(huán)境下，上述因探采權(quán)不合一、礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)銜接不夠等產(chǎn)生的問(wèn)題亟待解決。

民營(yíng)企業(yè)更是如此。在現(xiàn)有政策規(guī)定下，礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓力度不夠，退出機(jī)制幾乎沒(méi)有，資源勘探的大門只向國(guó)有企業(yè)打開(kāi);即便少數(shù)拿到礦業(yè)權(quán)的民營(yíng)企業(yè)，在現(xiàn)有制度下也極難拿到銀行貸款，業(yè)務(wù)開(kāi)展極為被動(dòng)。

“《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)于礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓、退出機(jī)制的明確，抵押流轉(zhuǎn)制度的明確，應(yīng)該說(shuō)是對(duì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入油氣勘探方面有諸多利好?！币晃幻駹I(yíng)油氣企業(yè)的人士告訴記者，“后續(xù)需要對(duì)相關(guān)細(xì)則進(jìn)行補(bǔ)充，尤其是對(duì)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)方面，需要有一個(gè)完善的細(xì)則和嚴(yán)格的執(zhí)法監(jiān)督?！?

業(yè)界呼吁修法先行

無(wú)論是探采合一、礦業(yè)權(quán)抵押，還是礦業(yè)權(quán)出讓、流轉(zhuǎn)和退出等制度，幾乎《指導(dǎo)意見(jiàn)》中提到的所有條款，都需要在《礦業(yè)資源法》中有所體現(xiàn)。

據(jù)悉，該法在經(jīng)歷1996年大修之后，僅有2009年進(jìn)行了一次小修改，因此，業(yè)界一般俗稱該法為“96礦法”。實(shí)際上，該法在全部條文中都體現(xiàn)出了行政力量對(duì)于礦業(yè)權(quán)的嚴(yán)格監(jiān)管。

但是，礦產(chǎn)資源法律體系早已不是行政權(quán)力“一家獨(dú)大”的時(shí)代，特別是在2007年物權(quán)法出臺(tái)之后，礦業(yè)權(quán)已經(jīng)被確定為用益物權(quán)，也是從此開(kāi)始，在因礦業(yè)權(quán)爭(zhēng)端而起的大部分訴訟中，都涉及到上述兩項(xiàng)權(quán)利認(rèn)定之間的博弈。

“可以說(shuō)，現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源法已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)，也無(wú)法調(diào)整目前的礦產(chǎn)法律關(guān)系?！鄙鲜雒駹I(yíng)石油企業(yè)人士告訴記者，“但是這個(gè)法律僅次于憲法，地位很高，你可以發(fā)現(xiàn)，在前國(guó)土資源部嘗試制定的很多政策中，都體現(xiàn)出了矛盾和糾結(jié)?！?

以油氣區(qū)塊的出讓和流轉(zhuǎn)為例，2011年開(kāi)始，原國(guó)土資源部曾嘗試出讓了兩批超過(guò)30個(gè)頁(yè)巖氣區(qū)塊，中標(biāo)企業(yè)既有央企，也有地方國(guó)企和民營(yíng)企業(yè)。但至今，這些區(qū)塊中的絕大部分陷入了“只圈不采”的境地。

沒(méi)有確權(quán)，就沒(méi)有流轉(zhuǎn)和出讓;沒(méi)有退出制度，這些區(qū)塊將不會(huì)被真正有能力開(kāi)發(fā)的公司獲得?！斑@種狀態(tài)極大降低了多元主體參與中國(guó)油氣市場(chǎng)的可能，沒(méi)有多元主體參與，中國(guó)油氣勘探大發(fā)展的時(shí)代也無(wú)法到來(lái)。”上述人士表示。

一個(gè)可以參考的方向，就是將不動(dòng)產(chǎn)屬性納入到礦業(yè)權(quán)的范圍中，同時(shí)在法律上為第三方資源評(píng)估企業(yè)鋪路，使得中國(guó)目前沒(méi)有的第三方評(píng)估公司進(jìn)入到中國(guó)油氣市場(chǎng)中，激活礦業(yè)權(quán)的出讓、流轉(zhuǎn)和退出，讓資源勘探真正成為一個(gè)“市場(chǎng)”。