7月22日，海南省人民政府網(wǎng)對外公布了一份以“一園一策”支持博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)、?？诮瓥|新區(qū)、洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和三亞崖州灣科技城發(fā)展的文件。

21世紀經(jīng)濟報道記者注意到，雖然文件為四大園區(qū)設立“專策”，但其中有兩大共性措施，分別涉及事權(quán)下放與稅收留成兩方面。

文件明確，賦予上述園區(qū)管理部門相對獨立的事權(quán)、財權(quán)、人事權(quán)，鼓勵其通過設立法定機構(gòu)改革體制機制，實施實行企業(yè)化、市場化的用人制度。加大財政扶持力度，尤其是2022年12月31日前，通過將稅收省級、市級留成部分全部獎勵給園區(qū)，專項用于支持園區(qū)發(fā)展建設。

在受訪專家看來，“一園一策”文件的出臺表明，海南自由貿(mào)易港的建設并非全島同步推進，而是在前述四大園區(qū)基礎上進一步探索“境內(nèi)關(guān)外”的自由貿(mào)易港建設，這也意味著海南自由貿(mào)易港先行區(qū)態(tài)勢初成，亟需解決體制機制、土地財稅保障等共性難題。

四大園區(qū)先試行境內(nèi)關(guān)外

在“一園一策”文件出臺前，島內(nèi)專家就曾探討過如何推進海南建設自由貿(mào)易港。彼時，觀點主要集中在兩方面，即海南是應該全島同步推進建設自由貿(mào)易港，還是應該設立更多先行區(qū)(園區(qū))試點探索建設自由貿(mào)易港。

作為后者觀點的堅定支持者，海南大學經(jīng)濟與管理學院副院長李世杰認為，海南未來建設自由貿(mào)易港一定不是齊頭并進式的，一定是劃定幾大片區(qū)先行探索。

“現(xiàn)在看來，目前省里面基本上確定了東南西北四大片區(qū)。”李世杰告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)與洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)有建設自貿(mào)試驗區(qū)的基礎，而?？诮瓥|新區(qū)和三亞崖州灣科技城則是由新興園區(qū)建設而來。

他分析稱，自由貿(mào)易港屬于典型的“境內(nèi)關(guān)外”模式，如果全島推行自由貿(mào)易港，則意味著將島上所有人、貨物置于關(guān)外。全島成為自由貿(mào)易港，人與貨物流出都需要監(jiān)管，會給人員流動和貨物流通造成很大負擔。

如果僅在前述四大園區(qū)試行自由貿(mào)易港政策，則不會出現(xiàn)上述負擔。按照李世杰的判斷，四大園區(qū)未來會成為海南自由貿(mào)易港先行區(qū)，與海南其他區(qū)域?qū)崿F(xiàn)“隔離”。例如，在四大園區(qū)內(nèi)消費，完全可以享受自由貿(mào)易港政策，但要批量銷售、轉(zhuǎn)售其他區(qū)域，就一定要受到監(jiān)管。

他認為，國家全面開放的決心是堅定的，也希望在海南全面取消關(guān)稅，但不能一下子放開，一定要有緩沖區(qū)。“四大園區(qū)先試行‘境內(nèi)關(guān)外’，其他區(qū)域就是緩沖區(qū)，未來會從四大園區(qū)向外有限滲透?！?

中國國際經(jīng)濟交流中心經(jīng)濟研究部副研究員劉向東對此也頗為認同。他對21世紀經(jīng)濟報道記者分析，海南目前在建設自由貿(mào)易港方面尚處于初級階段，在自貿(mào)試驗區(qū)建設尚未看出成績的情況下，試探建設自由貿(mào)易港的條件還不具備，一定要在有基礎的區(qū)域先行試點，以便試錯后相互借鑒調(diào)整。

另外，海南建設自由貿(mào)易港一定不是復制現(xiàn)有自由港形態(tài)，而是要添加更多中國元素。“一園一策”文件或許正是基于此，給予四大園區(qū)差異化試點探索的政策。

核心是營造一流營商環(huán)境

21世紀經(jīng)濟報道記者注意到，盡管海南針對四大園區(qū)提出了“一園一策”的具體措施，但在具體措施中還有一些共性策略，既包括體制機制改革，也包括土地財稅等保障措施。

四份文件均將鼓勵園區(qū)管委會進行法定機構(gòu)改革(博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)除外，其已于2019年4月設立為法定機構(gòu))措施置于前列，賦予園區(qū)管理部門相對獨立的事權(quán)、財權(quán)、人事權(quán)。

所謂法定機構(gòu)，是指依照法定程序設立、承擔公共政策執(zhí)行職能或者公共服務職能、按照市場化模式靈活自主運作、獨立于政府序列之外的公共機構(gòu)。

海南為何如此重視推動通過設立法定機構(gòu)實現(xiàn)管理體制機制改革?

前海國合法律研究院秘書長謝永藝對21世紀經(jīng)濟報道分析，法定機構(gòu)的最大意義在于打破政府的條框和繁瑣程序，把政府原有的職能職權(quán)授予法定機構(gòu)，讓法定機構(gòu)擁有“政府職能”，但同時又可以按照“市場化、企業(yè)化”模式?jīng)Q策，運營、執(zhí)行非常高效。而政府或管委會機構(gòu)很難做到這點。

作為全國首個法定機構(gòu)的前海管理局，在成立之初便承擔了各部門下放的112項行政審批服務，并享有非金融領(lǐng)域的副省級城市管理權(quán)限。其人員規(guī)模僅相當于一般行政區(qū)的20%-25%，真正實現(xiàn)了“小機構(gòu)、大服務”的管理效率。

同時，通過獨立的用人自主權(quán)，前海管理局的每次招聘都吸引了大量高素質(zhì)人才，有機關(guān)事業(yè)單位骨干、金融及其他業(yè)界的精英，也有素質(zhì)優(yōu)秀的海歸。

在李世杰看來，法定機構(gòu)從根本上講是將事權(quán)下放，最終在四大園區(qū)營造投資自由、貿(mào)易便利的法治化、國際化營商環(huán)境。

海南省委書記劉賜貴曾公開強調(diào)，要改變過去依靠優(yōu)惠政策吸引外資的策略，現(xiàn)在要多靠改善營商環(huán)境。外資企業(yè)對營商環(huán)境的好壞極為敏感，尤其重視資金的配置績效和安全預期。

李世杰認為，通過事權(quán)下放，才能將四大園區(qū)建設成為真正能夠用市場化手段調(diào)配資源的區(qū)域。與其他自由港相比，海南發(fā)展最大的優(yōu)勢一定是探索自由貿(mào)易港，事權(quán)下放是關(guān)鍵一招。

另一項共性策略提出，2022年12月31日前，通過將稅收省級、市級留成部分全部獎勵給園區(qū)，專項用于支持園區(qū)發(fā)展建設。受訪專家認為，這也是支撐海南建設自由貿(mào)易港的關(guān)鍵一招。

劉向東認為，要探索建設自由貿(mào)易港，海南必須要在人、財、物等要素上給予四大園區(qū)支持，否則“巧婦難為無米之炊”。

李世杰則認為，就經(jīng)驗來說，香港和新加坡自貿(mào)區(qū)的稅收都很低。海南如果想要形成類似優(yōu)勢，必須解決這一劣勢。而海南通過稅收留成形式加大對園區(qū)的財政扶持力度，就類似于為園區(qū)內(nèi)企業(yè)定向降稅。