長期以來，各地方、各部門都出臺了大量改革政策，但是各種干預(yù)市場的行政權(quán)力在中央和地方之間不斷上收、下放，在部門之間橫向轉(zhuǎn)移，卻沒有真正給企業(yè)松綁。價格管控、限制競爭、新設(shè)壁壘等問題層出不窮。不同地區(qū)，不同領(lǐng)域的市場化進(jìn)程明顯失衡。產(chǎn)生這些現(xiàn)象，是我國條塊分割體制的必然結(jié)果。解決這些問題，需要開展基于體制亞型的全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龌母铩?

(一)“鏈?zhǔn)礁母铩睉?yīng)對“約束蔓延”

條塊分割是在計劃經(jīng)濟(jì)時期形成的制度現(xiàn)象。為了滿足制定和執(zhí)行計劃的需要，“條條”(行業(yè)、行政隸屬關(guān)系)、“塊塊”(區(qū)域)構(gòu)成了相對獨(dú)立的管理體系。由于彼此難以協(xié)調(diào)，對經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)往往政出多門、矛盾叢生。當(dāng)然，“條條”和“塊塊”也都會提出各自的改革思路。這種各自為政的改革，可以形象地稱為“點(diǎn)式改革”。在制定改革方案時，部門和地方既要考慮公共福利最大化，也不可避免地要考慮自身利益。當(dāng)二者產(chǎn)生矛盾時，往往是公共福利讓位于自身利益。

打破“點(diǎn)式改革”的困境，需要在改革方法論上有所突破。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)生活中的突出矛盾大都可以歸結(jié)到某一產(chǎn)業(yè)鏈。很多問題表現(xiàn)在產(chǎn)品交易環(huán)節(jié)，產(chǎn)生問題的原因則源自上下游的多個環(huán)節(jié)。取代“點(diǎn)式改革”的一個思路是，進(jìn)行以問題為導(dǎo)向的全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龌母?，即“鏈?zhǔn)礁母铩薄?

研究產(chǎn)業(yè)鏈可以發(fā)現(xiàn)：當(dāng)不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈的非市場環(huán)節(jié)出現(xiàn)供求矛盾時，政府往往會采取直接干預(yù)的措施。供不應(yīng)求時，鼓勵增加供給、限制需求;供大于求時，限制供給、鼓勵需求。這種干預(yù)看上去很有必要，但干預(yù)政策出臺的節(jié)奏大都會滯后于市場供求關(guān)系的變化。由于存在干預(yù)的滯后性，供需矛盾會向產(chǎn)業(yè)上游或下游環(huán)節(jié)蔓延，政府又不得不出手對上游或下游的供需環(huán)節(jié)進(jìn)行同樣的干預(yù)。干預(yù)的范圍就從一個環(huán)節(jié)，擴(kuò)展到更多的環(huán)節(jié)。擴(kuò)展的環(huán)節(jié)越多，就會遇到更多的供需矛盾。最后，政府只有把整個產(chǎn)業(yè)鏈都納入計劃，或者把上下游的企業(yè)合并到一個企業(yè)中，才會穩(wěn)定供求關(guān)系。當(dāng)然，這還是理想的結(jié)果。實際情況往往是，政府不可能精確掌握所有的供給和需求信息，其干預(yù)的滯后性和隨意性，最終導(dǎo)致全產(chǎn)業(yè)鏈的衰退。

這些現(xiàn)象反映出不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈存在“約束蔓延”的規(guī)律。這里所謂“約束”包括兩方面的含義:一是政府對微觀市場主體的行政約束，二是產(chǎn)品的供給約束。從制度層面看，不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈的運(yùn)行會從“點(diǎn)約束”(點(diǎn)干預(yù))走向“鏈約束”(全產(chǎn)業(yè)鏈干預(yù))，導(dǎo)致“全產(chǎn)業(yè)鏈逆市場化”。比如煤電矛盾、氣荒，都是不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈約束蔓延的結(jié)果。

客觀而言，“點(diǎn)式改革”在我國市場化改革歷程中發(fā)揮了積極作用。但是，在其紅利釋放完畢后，改革應(yīng)當(dāng)進(jìn)入“鏈?zhǔn)礁母铩? 階段。改革的目標(biāo)是，將計劃與市場相交織的產(chǎn)業(yè)鏈，改造為市場對資源配置起決定性作用的產(chǎn)業(yè)鏈。

(二)體制亞型重塑改革路徑

那么，改革改到什么程度才叫市場化?這又涉及對計劃體制與市場體制這兩個基本概念的辨識。

我們習(xí)慣上一般將經(jīng)濟(jì)體制分為計劃體制和市場體制。但是，在應(yīng)用這種分型時會發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有體制類型劃分無法解釋政府和企業(yè)的非典型性行為。比如，很多國有企業(yè)的投資活動體現(xiàn)了政府意志，但它們不同于計劃經(jīng)濟(jì)下的企業(yè)。這類企業(yè)具有較大的經(jīng)營自主權(quán)，按照市場價格進(jìn)行交易、招投標(biāo)等活動。政府對企業(yè)沒有下達(dá)指令性計劃，不能調(diào)撥企業(yè)的產(chǎn)品和資產(chǎn)。市場經(jīng)濟(jì)條件下的企業(yè)對利率變動相當(dāng)敏感，利率高啟時，企業(yè)會縮減投資規(guī)模;利率低時，擴(kuò)大投資規(guī)模。但我們大量國有企業(yè)則對利率不敏感，利率上升時不是收縮投資規(guī)模，而是擴(kuò)大投資規(guī)模。類似這樣的企業(yè)行為，既不能用計劃經(jīng)濟(jì)理論，也不能用市場經(jīng)濟(jì)理論進(jìn)行解釋。因此，研究經(jīng)濟(jì)體制改革時，如何對現(xiàn)有體制進(jìn)行定位便成了問題。

由于現(xiàn)有體制的分類方法過于粗泛，不足以解釋很多政府和企業(yè)的行為，有必要對每一種體制內(nèi)部作進(jìn)一步的分類研究。這里可引入“體制亞型”的概念，即在同一組織制度下，因局部結(jié)構(gòu)差異導(dǎo)致同特征的體制類型。計劃體制、市場體制、雙重體制都存在不同的亞型。計劃體制可以包括直接計劃、間接計劃等亞型;市場體制包括完全競爭市場、壟斷、壟斷競爭、寡頭壟斷等亞型;雙重體制包括影子計劃、壟斷計劃、分散計劃、外生計劃、差別管理等亞型。

有了體制亞型這個概念工具，全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龌母锏穆窂娇梢愿爬椋阂皇穷愋妥R別，對產(chǎn)業(yè)鏈中的非市場環(huán)節(jié)進(jìn)行體制分型，明確是計劃體制還是雙重體制中的哪一種亞型。二是建立目標(biāo)模式，明確這些非市場環(huán)節(jié)向哪類市場體制亞型轉(zhuǎn)型。三是提出覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的一攬子方案。四是改革實施，將每一個計劃體制亞型、雙重體制亞型改變?yōu)槭袌鲶w制亞型。將我國經(jīng)濟(jì)體系中若干主要不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈，進(jìn)行市場化改革，可以完成體制轉(zhuǎn)軌的大部分任務(wù)。

四、以改革精神更新發(fā)展政策工具

我國最常使用的發(fā)展政策工具包括發(fā)展規(guī)劃、宏觀調(diào)控、產(chǎn)業(yè)政策,都可以追溯到計劃經(jīng)濟(jì)。政府制定和執(zhí)行發(fā)展政策，是直接影響市場主體活動的行政行為。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，必須改革和運(yùn)用發(fā)展政策工具。

(一)發(fā)展規(guī)劃和年度計劃

隨著我國確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革方向，五年規(guī)劃、年度計劃從性質(zhì)、內(nèi)容到方法都發(fā)生了重大變化。規(guī)劃和計劃總體上是指導(dǎo)性的，改革的方向是宏觀性、戰(zhàn)略性、政策性，而不是下達(dá)和執(zhí)行過多的計劃指標(biāo)。

近年來，規(guī)劃和計劃日益成為很多政府部門直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動的依據(jù)或手段。全國有 106 個大中城市的 “土規(guī)”、108 個城市的“城規(guī)” 要逐級上報至國務(wù)院審批，規(guī)劃調(diào)整時也要報國務(wù)院。這種冗長的審批程序極大地約束了投資增長，成為經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的阻力。有些投資主管部門按五年規(guī)劃核準(zhǔn)項目，超出規(guī)劃的項目不予受理，直接干預(yù)了企業(yè)的投資自主權(quán);各地經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主管部門對發(fā)電企業(yè)下達(dá)發(fā)電利用小時計劃，限制電力市場交易，等等。如果說計劃經(jīng)濟(jì)時期計劃體制的特征是“高度集中”，現(xiàn)在則表現(xiàn)為“分散計劃”。所有傳統(tǒng)計劃體制的弊端，在“分散計劃”體制下再次重現(xiàn)，其解決的難度不亞于當(dāng)年計劃體制改革。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下如何規(guī)劃未來?這是在“放管服”改革中不容回避的問題。對目前已存在的各種計劃管理方式，如土地計劃、貸款規(guī)模計劃、發(fā)電量計劃等，有必要進(jìn)行一次徹底清理。對可以取消的計劃指標(biāo)堅決取消;一時難以取消的，可以先轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)性計劃。不應(yīng)再允許各部門將計劃指標(biāo)層層分解，要求各地層層落實。重新審視各種約束性指標(biāo)分解下達(dá)情況。落實約束性指標(biāo)應(yīng)當(dāng)考慮地方實際情況，做到幾上幾下、上下結(jié)合、綜合平衡、留有余地。對必須保留的計劃指標(biāo)和約束性指標(biāo)，有必要引入第三方監(jiān)督，防止出現(xiàn)部門自定指標(biāo)、自己落實、自我監(jiān)督，缺少公信力的局面。

(二)宏觀調(diào)控政策

宏觀調(diào)控，主要包括財政政策和貨幣政策。但是在我國，政府的固定資產(chǎn)投資對經(jīng)濟(jì)周期的調(diào)節(jié)作用十分明顯，而且形成了相對獨(dú)立的部門組織實施?？陀^上，我國的宏觀調(diào)控包括了財政、貨幣、投資三個手段。

我國的政府固定資產(chǎn)投資基本上是由政府行政決策。這就像一個公司，有的公司由董事會決定投資，財務(wù)部門撥款;有的公司由總經(jīng)理或投資部門決定投資，財務(wù)部門撥款?？傊?，財務(wù)決策與財務(wù)執(zhí)行不能由一個部門負(fù)責(zé)，這樣才可以形成監(jiān)督制約。從這個意義上講，我國政府投資由投資主管部門為主決策、財政部門執(zhí)行，是一種合理的制度安排。

國際金融危機(jī)以來，我國一直實施積極財政政策，但政府投資究竟投了多少?進(jìn)度如何?結(jié)構(gòu)是否合理?還沒有準(zhǔn)確的統(tǒng)計。近年來，地方政府債務(wù)風(fēng)險增加，究竟有多少債務(wù)，各個部門和地方的統(tǒng)計也不一致。這些不確定性更增加了市場和中央政府對風(fēng)險的擔(dān)憂。出現(xiàn)這些問題，說明各級政府對利用自身財力進(jìn)行的投資活動缺少統(tǒng)一規(guī)劃，對債務(wù)還本付息缺少統(tǒng)籌安排。解決這些問題，有必要建立與政府投資職能相適應(yīng)的投資管理體制和預(yù)算制度，滾動編制投資規(guī)劃和資本預(yù)算。

宏觀調(diào)控的另一重要手段是貨幣政策。我國作為外匯儲備和國內(nèi)儲蓄率最高的國家，卻出現(xiàn)了“錢越多、錢越貴”的倒掛現(xiàn)象。大量需要貸款的企業(yè)得不到信貸支持，實體經(jīng)濟(jì)融資難、融資貴。影子銀行、表外業(yè)務(wù)、非標(biāo)產(chǎn)品層層轉(zhuǎn)嫁成本和風(fēng)險。

近年來，在金融體制改革方面出臺了宏觀審慎管理政策，看上去覆蓋了全部資本市場的業(yè)務(wù)，實質(zhì)上尚未觸及金融體制的核心問題。一是銀行業(yè)大量風(fēng)險來源于僵化的計劃管理。二是金融機(jī)構(gòu)對國企和民企實行“信用雙軌”政策。三是對直接融資管得過多過死。四是政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)“混搭”。政策性銀行加大了商業(yè)性業(yè)務(wù)比重，偏離了其應(yīng)有職能;商業(yè)銀行又大量從事政策性業(yè)務(wù)，由于短存長貸，加劇了期限錯配，增加了金融風(fēng)險的隱患。

從解決融資難、融資貴，防范金融風(fēng)險出發(fā)，當(dāng)前需要充分保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展對流動性的合理需求，取消對貸款規(guī)模的計劃管理。降低直接融資門檻，推行股票、企業(yè)債券發(fā)行注冊制改革，賦予企業(yè)較大的上市、發(fā)債自主權(quán)。分離銀行的政策性和商業(yè)性業(yè)務(wù)，對各銀行已有的政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)實行分賬管理、分類考核、分類監(jiān)管。建立兩種業(yè)務(wù)的防火墻，銀行內(nèi)部不再進(jìn)行交叉補(bǔ)貼。

(三)產(chǎn)業(yè)政策

世界上具有較強(qiáng)競爭力的經(jīng)濟(jì)體，大都經(jīng)歷了類似的發(fā)展階段，分別是生產(chǎn)要素驅(qū)動階段、投資驅(qū)動階段、創(chuàng)新驅(qū)動階段、財富驅(qū)動階段。對眾多后發(fā)國家而言，凡是有發(fā)展抱負(fù)的政府，無不需要選擇正確的競爭策略，產(chǎn)業(yè)政策便是實現(xiàn)趕超戰(zhàn)略的重要政策工具。同時，采取適當(dāng)?shù)陌l(fā)展政策，加快發(fā)展速度，提高民生福祉。目前，我國拿得出手的“中國名片”，其背后大都有產(chǎn)業(yè)政策的身影。產(chǎn)業(yè)政策如同國之重器，不可輕易言棄。同時應(yīng)當(dāng)看到，隨著一些領(lǐng)域出現(xiàn)產(chǎn)能過剩以及數(shù)字革命的來臨，我國需要制定新的符合發(fā)展實際和國際規(guī)則的產(chǎn)業(yè)政策。

五、在發(fā)展大局中定位環(huán)境保護(hù)

我國的發(fā)展成就令世界矚目，環(huán)境惡化也令世界側(cè)目。發(fā)展與保護(hù)，孰輕孰重?很多發(fā)達(dá)國家的經(jīng)歷是，從忽視環(huán)保到環(huán)境意識的覺醒，再到極端環(huán)保，之后回歸理性，逐步在可持續(xù)發(fā)展上達(dá)成共識。目前，國際社會普遍公認(rèn)，可持續(xù)發(fā)展包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步、環(huán)境保護(hù)三大支柱，彼此間相互依存、相互加強(qiáng)而不是相互對立。

我國對發(fā)展與保護(hù)的認(rèn)知也在不斷進(jìn)步。片面強(qiáng)調(diào)發(fā)展、忽視環(huán)境固然是錯誤的，但片面強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)、限制發(fā)展同樣不可取。長期以來，一些部門、機(jī)構(gòu)和學(xué)者的政策訴求是先保護(hù)、再發(fā)展，這種觀點(diǎn)在社會上有較大的影響。但應(yīng)當(dāng)看到，在工業(yè)化社會，沒有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實力，就無法進(jìn)行有效的環(huán)境保護(hù)。與國際上可持續(xù)發(fā)展理念相一致，我國采用了“在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展”的方針。

我國環(huán)境問題背后也有深刻的體制原因。以霧霾為例，大部分大氣污染來源于能源使用。比如，煤炭清潔利用不夠，可再生能源推廣困難，優(yōu)質(zhì)能源比重低等。不合理的體制是經(jīng)濟(jì)粗放發(fā)展、能源粗放利用的重要原因。在環(huán)境治理上，傳統(tǒng)的治理手段，如指標(biāo)控制、項目審批、價格補(bǔ)貼等，在市場經(jīng)濟(jì)條件下已很難達(dá)到約束和激勵企業(yè)的目的。為了消除大氣霧霾，必須先推進(jìn)能源市場化改革，解決“體制霧霾”。在環(huán)境治理中更多地引入現(xiàn)代公共管理理念和競爭機(jī)制，劃清政府行為與企業(yè)行為的界限，減少政府審批和指標(biāo)控制，把更多的精力放在對企業(yè)環(huán)境行為的全過程監(jiān)管上。

六、用世界眼光謀劃多邊經(jīng)濟(jì)關(guān)系

市場化與全球化密不可分。我國的經(jīng)濟(jì)活動已經(jīng)遍布世界，但參與全球經(jīng)濟(jì)治理還是一支新力量。全球經(jīng)濟(jì)治理主要通過一系列的國際組織、國際法以及各種形式的多邊活動而實現(xiàn)。目前，我國還沒有主動發(fā)起的、有約束力的國際條約，但主動發(fā)起的國際組織已經(jīng)實現(xiàn)零的突破。

我國參與全球治理既需要學(xué)習(xí)、適應(yīng)，也要為維護(hù)自身利益在規(guī)則制定上提出合理的意見。在參與的次序上，可以首先在亞洲特別是東亞的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中成為主要力量，再謀求全球治理中的地位。全球金融市場治理方面，我們應(yīng)增進(jìn)亞洲貨幣合作，建立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)金融機(jī)構(gòu)，發(fā)展亞洲債券市場，提高我國在區(qū)域和全球金融治理中的影響力。能源資源是另一個重要的全球治理的議題，但是能源資源已經(jīng)是全球性市場，而不是區(qū)域性市場。所以我國應(yīng)著力于構(gòu)建能源集體安全體系、全球能源治理機(jī)制、全球能源資源市場穩(wěn)定機(jī)制等方案，對于在開放體系中保障我國的能源安全進(jìn)行了探索。

今年是我國改革開放40周年，是什么帶來了文明古國生產(chǎn)力的巨大飛躍?不同的專家可以從政治、經(jīng)濟(jì)、人文等各個角度進(jìn)行回答。一個不爭的事實是，我國結(jié)束了計劃經(jīng)濟(jì)，走上了市場化改革的道路。正是在市場這只看不見的手的作用下，各類市場主體以驚人的速度創(chuàng)造了前所未有的財富。

讓看不見的手做主，知亦難、行亦難。自上屆政府以來，在“放管服”改革中出臺了大量政策措施，但這僅是開始，更多改革從理論到實踐還面臨數(shù)不清的障礙。今天我國改革開放已歷四十年，我們可以明確的一點(diǎn)是，仍然需要積極努力解放看不見的手!