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多地總結(jié)宅基地改革試點經(jīng)驗 宅基地使用權(quán)放開可期
來源:21世紀(jì)經(jīng)濟網(wǎng)   作者:宋興國   編輯:菊妍妍  2018-11-22 10:02:45 字號   打印  收藏

“三塊地”改革進(jìn)入倒計時,作為其中最受關(guān)注的一部分,宅基地如何放開?

11月以來,江西鷹潭、浙江溫州、麗水等多地,開始總結(jié)宅基地改革試點經(jīng)驗,利用宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革試點,在不違背中央“城市居民不得購買宅基地”的底線下,進(jìn)行了多種嘗試。

不斷放松與不變底線

一直以來,宅基地相關(guān)改革,被認(rèn)為是在“三塊地”改革中,相對最為滯后一部分。

近年來,中央及各級主管部門對宅基地的政策放松力度,正在不斷加大。

2016年,原國土部等五部委發(fā)布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》,提出要結(jié)合農(nóng)村宅基地制度改革試點的要求,允許進(jìn)城落戶人員在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。

2017年底,原國土部印發(fā)《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的意見》又提出,允許深度貧困地區(qū)可以探索農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地。

2018年1月,原國土資源部部長姜大明在2018年全國國土資源工作會議上提出,要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策,探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”,落實宅基地集體所有權(quán),保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán),適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

11月19日,國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于總結(jié)推廣第二批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點階段性成果的通知》則在宅基地“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上再次強調(diào),要鼓勵盤活利用閑置宅基地和房屋。

同時,隨著宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在試點地區(qū)進(jìn)一步推開,“城市居民不得購買宅基地”這個一直以來宅基地改革的底線盡管未有松動,但表述方式有所改變。

11月初,最高人民法院發(fā)布《關(guān)于為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務(wù)和保障的意見》提出,對于違規(guī)違法買賣宅基地、違反土地用途管制、工商企業(yè)和城市居民下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館的行為,依法認(rèn)定無效。

顯然,對于城市居民利用宅基地使用權(quán)做非別墅大院和私人會館的其他合規(guī)用途的,意見并未表示反對。

對此,全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任楊偉民近日在參加活動時呼吁,“允許農(nóng)村進(jìn)城落戶的人口在全國范圍內(nèi)出售宅基地的使用權(quán),他的收入可以用于在城市購房的初始資金,同時允許城市人下鄉(xiāng)購買他們宅基地使用權(quán)?!?

楊偉民指出,目前農(nóng)村空置宅基地有3000萬畝,相當(dāng)于目前所有城市建成區(qū)的37%,比城市目前所有的住宅用地的總量還多。因此,拿出一小部分農(nóng)村空置的宅基地轉(zhuǎn)為城市居住用地,可以大幅度降低地價,“應(yīng)該賦予農(nóng)戶對宅基地充分的用益物權(quán),可以長租、流轉(zhuǎn)、抵押、繼承?!?

中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥告訴記者,中央一直堅持“城市居民不得購買宅基地”的底線,與我國城市化進(jìn)程不徹底、不穩(wěn)定有關(guān)。我國特有的農(nóng)民工現(xiàn)象,使得我國的常住人口城鎮(zhèn)化率高于戶籍人口城鎮(zhèn)化率。但對于這些農(nóng)民工而言,并沒有享受到與城市人口相同水平的福利保障,比如職工養(yǎng)老保險和保障性住房等,在這種情況下,宅基地實際上承擔(dān)了農(nóng)民工的住房保障作用,為進(jìn)城農(nóng)民工起到了“最后的退路”作用。

各地“三權(quán)分置”

從各地經(jīng)驗來看,宅基地“三權(quán)分置”試點一年來,在全國各地已有地方開展了初步嘗試。

以浙江麗水為例,當(dāng)?shù)匾汛_權(quán)登記農(nóng)村宅基地42.32萬宗,約有16.2萬宗農(nóng)村宅基地處于閑置或半閑置狀態(tài),約占宅基地總數(shù)的1/3,閑置宅基地面積約4.5萬畝,宅基地閑置情況嚴(yán)重。在開展了宅基地三權(quán)分置試點后,麗水通過“三權(quán)分置”,全市已經(jīng)辦理“宅基地及房屋使用權(quán)”證書27本,辦理抵押登記9宗,貸款金額220萬元。相關(guān)農(nóng)戶可從使用權(quán)流轉(zhuǎn)中獲得租金、股息、紅利等多項收入。

而此前一些地區(qū)曾推出單純的宅基地退出試點,效果并不理想。2016年6月,安徽省發(fā)布《關(guān)于去庫存促進(jìn)房地產(chǎn)市場穩(wěn)定發(fā)展的實施意見》,對農(nóng)民自愿退出宅基地給予貨幣補償。

有安徽土地研究人士告訴記者,這一套交易和補償機制,實施效果不甚理想。對于進(jìn)城購房農(nóng)民而言,由于宅基地入市預(yù)期可能性和遠(yuǎn)高于補償價格的潛在價格,使得退還和交易宅基地的積極性不高。而對于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的宅基地潛在受讓人而言,一方面擁有受讓資格的農(nóng)戶不多,另一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的宅基地申請過程并不需要花錢。沒有外部資本的引入,轉(zhuǎn)讓兩端的積極性缺乏,使得宅基地在同一集體組織內(nèi)部的流轉(zhuǎn)很難。

因此,宅基地“三權(quán)分置”,讓農(nóng)民可以在保有所有權(quán)和資格權(quán)的條件下流轉(zhuǎn)使用權(quán),將宅基地用作支持鄉(xiāng)村民宿、養(yǎng)老休閑、文化教育等產(chǎn)業(yè)的模式,成為一些試點先行地區(qū)的主要模式。

不過,上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長劉士林看來,這也需要因地制宜,對于大城市周邊和東部發(fā)達(dá)地區(qū),對宅基地的需求可能較大,使用權(quán)流轉(zhuǎn)的可能性也更大,但在中西部地區(qū),城市化水平低,對宅基地的需求小,即使進(jìn)一步開放宅基地流轉(zhuǎn),對當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化水平提高的作用也有限。

而李國祥則研究發(fā)現(xiàn),在浙江等東部省份,試點探索農(nóng)民權(quán)益自愿有償退出機制的過程中,農(nóng)民往往愿意退出宅基地而不愿意退出承包地,因為這些地區(qū)宅基地價值高、退出收益高,而保留承包地則保留了生產(chǎn)工具,同時當(dāng)?shù)爻蔷W(wǎng)密布,一些小城鎮(zhèn)距離承包地距離不遠(yuǎn),也方便了農(nóng)民在沒有更好工作選擇的時候繼續(xù)務(wù)農(nóng)。

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