“就在9月初,我們正式走完了流程,按中央要求把借的錢結(jié)清了?!?月底,江蘇某市發(fā)改委副主任對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者說。
借錢的是地方城投平臺,放貸的是某政策性銀行。貸款總量約30億元,貸款項(xiàng)目是城市規(guī)劃中的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目高架橋。
提前還款是因?yàn)榻衲?-8月,中央巡視組在例行檢查時發(fā)現(xiàn),該市地方債負(fù)債率碰觸預(yù)警紅線,因此直接叫停這一項(xiàng)目,并且要求地方政府在第一時間內(nèi)籌資還款。
今年年初,該高架橋項(xiàng)目由地方政府授權(quán)地方城投公司代建,是目前當(dāng)?shù)赝顿Y總量最大的基建工程,并和上述政策性銀行簽訂了100多億元的貸款協(xié)議,其中第一期為30億元左右。
據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者了解,該市通過出讓3個地塊籌資還款。不過,考慮到當(dāng)前形勢,這是一次“特事特辦,下不為例”。
鑒于當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢,在出口和消費(fèi)作用有限的情況下,穩(wěn)投資仍是保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的抓手之一。
7月31日的中央政治局會議指出“加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板的力度”,7月23日的國務(wù)院常務(wù)會議亦提出,“加快今年1.35萬億地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行和使用進(jìn)度,在推動在建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上早見成效?!钡c此同時,堅(jiān)持不搞“大水漫灌”式強(qiáng)刺激也被反復(fù)提及。
面對中央釋放的“穩(wěn)投資”信號,在地方債務(wù)水平持續(xù)被嚴(yán)控的前提下,地方政府如何落實(shí)?基建力度能否再次恢復(fù)?金融機(jī)構(gòu)如何滿足融資平臺的合理需求?
地方期待操作細(xì)則
“壓力空前?!苯K多個地方政府發(fā)展與改革委的負(fù)責(zé)人對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示。
一方面,中央提出的“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”(防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治)要求嚴(yán)格;另一方面,加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板的力度,仍需要精準(zhǔn)的資金投入。
以上述高架橋基建項(xiàng)目為例,由于地方政府難以吃透“在建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目”的準(zhǔn)確定義,因此,城投平臺、金融機(jī)構(gòu)之間怎樣配合,是采取積極推進(jìn)措施還是“稍等片刻”,這對地方政府是個考驗(yàn)。
據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者了解,近一段時間以來,各地發(fā)改系統(tǒng)根據(jù)中央要求緊急召集各部門梳理、統(tǒng)計(jì)和上報“億元以上項(xiàng)目”(停建、緩建的需寫明原因),“我們下發(fā)了通知,但下面不太愿意把項(xiàng)目報上來,特別是城投公司沒有動力。”某東部城市發(fā)改委人士表示。
從流程看,城市要上報省級,再等待省級意見。但這一梳理和反饋,到底在哪個時間點(diǎn)完成,目前沒有具體說明。
一位西部地區(qū)官員告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者,當(dāng)?shù)氐墓?、民航等傳統(tǒng)基建領(lǐng)域的投資高峰期已然過去,當(dāng)前很多項(xiàng)目進(jìn)展緩慢的主要原因是配套資金到位不及時。一旦銀行貸款量得到釋放,當(dāng)?shù)鼗ㄍ顿Y增速回升不成問題。
但是,從財(cái)政角度看,江蘇某市財(cái)政局預(yù)算處人士對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示,當(dāng)前有收益的項(xiàng)目較少,而沒有收益的項(xiàng)目暫時不能和金融機(jī)構(gòu)合作,必須防止地方債務(wù)風(fēng)險擴(kuò)大。
從實(shí)踐看,對于沒有收益的項(xiàng)目,哪些類別必須保,哪些類別可暫緩,如何分類處置,由于缺少操作細(xì)則,故此地方政府采取“觀望”態(tài)度?!霸谡卟幻骼实那闆r下,只能繼續(xù)等待,因此大家寧愿少報。”有發(fā)改系統(tǒng)人士表示。
事實(shí)上,地方財(cái)政加杠桿空間較為有限。
從記者采訪的幾個地區(qū)來看,財(cái)政支出60%-80%要用于最基本的保民生。而財(cái)政確保在建項(xiàng)目的資金來源主要是“財(cái)政預(yù)算、銀行貸款、發(fā)債”。
“根據(jù)上級安排,現(xiàn)在財(cái)政最大的一筆支出是已投入使用的國家級重點(diǎn)工程過江隧道的還債,每年支出需要大幾十億元?!蹦硣壹壭聟^(qū)財(cái)政局人士告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者。
至于發(fā)債則需要根據(jù)負(fù)債率來測算,由于負(fù)債率有嚴(yán)格限制,因此空間不大。當(dāng)前,資金能適度寬松只有期待金融機(jī)構(gòu)放貸。
記者采訪的地方政府人士普遍認(rèn)為,對存量項(xiàng)目肯定會給予定點(diǎn)和重點(diǎn)支持,但絕不會“沖動”。
地方專項(xiàng)債支出加速
根據(jù)財(cái)政部8月中旬對地方專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度的要求,各地到9月底累計(jì)完成新增專項(xiàng)債券發(fā)行比例,在原則上不得低于80%,剩余的發(fā)行額度應(yīng)當(dāng)主要放在當(dāng)年度10月發(fā)行。
今年上半年的專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)展并不快。一方面,是2018年度發(fā)行初始時間點(diǎn)較晚;另一方面,則是部分地區(qū)借新還舊,在城投舊債到期日前發(fā)行新的專項(xiàng)債進(jìn)行替代。同時,最基本的民生支出占比較大,部分?jǐn)D占了基建支出的比例。
目前財(cái)政部正在督促地方加快發(fā)行地方債。
在8月15日的國新辦吹風(fēng)會上,國家發(fā)展改革委秘書長、國民經(jīng)濟(jì)綜合司司長、新聞發(fā)言人叢亮表示,加快今年地方政府專項(xiàng)債券的發(fā)行和使用進(jìn)度,盤活財(cái)政存量資金,推動在建項(xiàng)目早日建成、收效,這樣對于整個杠桿水平和債務(wù)水平緩解也有好處。
但從技術(shù)手段上看,專項(xiàng)債的發(fā)行是由省級層面代發(fā),但需求則是由省以下政府自行設(shè)計(jì)提出。
“我們會根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)總量、增速情況、財(cái)力水平等指標(biāo)設(shè)定量力而行的項(xiàng)目,然后上報省級相關(guān)部門,由省級相關(guān)部門根據(jù)具體項(xiàng)目再協(xié)調(diào)核定分配。”某地方發(fā)改委人士對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示。
以上述高架橋項(xiàng)目為例,因?qū)偈?、市政府共同認(rèn)定的重大基礎(chǔ)設(shè)施,可以原則上在不影響城市整體規(guī)劃的前提下,將涉及到的臨近土地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。
換言之,為確保項(xiàng)目的正常推進(jìn),該市政府已經(jīng)使用部分專項(xiàng)債繼續(xù)建設(shè),只不過從記者的實(shí)地采訪看,工程進(jìn)展已不是過去那種“機(jī)器轟鳴、日夜趕工”的狀態(tài)。
這種靈活安排專項(xiàng)債的做法已在實(shí)踐中成為通用。據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者了解,江蘇多地涉及到的重大基建使用的專項(xiàng)債,并不局限于土儲、收費(fèi)公路和棚改項(xiàng)目。
而省級層面為落實(shí)中央精神,要求地方就支出進(jìn)度和項(xiàng)目進(jìn)展都要進(jìn)行統(tǒng)一上報和通報,對于落后者在年底考核中“一票否決”。
PPP項(xiàng)目上“緊箍咒”
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者在采訪中獲悉,在財(cái)政系統(tǒng)對財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫進(jìn)行清理后,國家發(fā)改委也著手對今年5月之前納入PPP項(xiàng)目庫的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格梳理。
在以往的實(shí)踐中,不少PPP項(xiàng)目導(dǎo)致了地方政府的隱性債務(wù)增加,但中央明確要求政府不允許新增隱性債務(wù)。據(jù)了解,各省級部門對PPP項(xiàng)目梳理的牽頭單位不盡相同,有發(fā)改系統(tǒng)牽頭,有財(cái)政系統(tǒng)牽頭,有同時“雙牽頭”。
江蘇某市發(fā)改委人士告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者,全市原有155個PPP項(xiàng)目,但經(jīng)發(fā)改委根據(jù)中央精神嚴(yán)格審查,發(fā)現(xiàn)只有14個符合要求。在此情況下,相對應(yīng)的融資額從近萬億調(diào)整減少到1000多億。
“我們已把清理的情況依程序上報,但怎么調(diào)整,目前還沒有收到上級的反饋?!鄙鲜霭l(fā)改委人士表示。
城投公司是各地PPP項(xiàng)目的主要參與方之一。江蘇某市城投集團(tuán)投融資部總經(jīng)理助理對記者表示,目前最期待的政策是,過去對融資平臺貸款的銀行提供轉(zhuǎn)續(xù)貸。但農(nóng)行某分行副行長則告訴記者,從操作層面看,銀行對地方隱性債務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)判斷不一,因此不太敢過于“試水”。此外,銀行考核中堅(jiān)決不允許出現(xiàn)“半拉子工程”。
對銀行來說,并不缺乏投放額度,但地產(chǎn)和城投仍受嚴(yán)格管控。目前較為寬松的放貸項(xiàng)目包括:已落地的PPP項(xiàng)目、棚改購買服務(wù)、平臺公司有現(xiàn)金流支撐的在建項(xiàng)目、列入國家(省、市)專項(xiàng)規(guī)劃的重大項(xiàng)目,以及涉及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的項(xiàng)目(必須有現(xiàn)金流,排除沒有收益的基建項(xiàng)目)。
不過,盡管各地在加速釋放專項(xiàng)債并部分適當(dāng)用于非公益性項(xiàng)目,但是對基建本身的帶動作用有限。有城投企業(yè)人士告訴記者,基建投資50%左右來自城投平臺,但城投平臺目前急切需要銀行合理融資。
多個城投公司投融資部人士對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示,其80%以上的資金來源依靠發(fā)債,目前已在嘗試和銀行談非標(biāo)合作(成本約在8.8%上下),并且拉長期限配置,從此前的3年期調(diào)整到5-7年。
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